土地一级市场透明化殊非易事

　　土地一级市场背后利益关系犬牙交错，统一的国家政策法规仍是空白，其之制订尚无时间表

　　文/本刊记者 张卫华

　　1月9日，北京市国土资源局公布，两家房地产开发企业成为首批土地一级开发招投标项目的优胜者。舆论称，政府垄断土地一级开发的局面从此将被打破。此前，北京先后出台了三个“办法”来推动土地一级开发向市场化迈进。

　　从道理上来讲，土地一级开发引入招标机制，将令土地的一级开发和二级开发市场各自独立，这意味着长期处于政府指派的土地一级开发进入市场透明化运行轨道。但是，目前对此并没有统一的国家法规政策，而作为地方法规，北京市的“办法”能否真的达到如期目标，消除地产开发行业内的种种弊端，控制和降低一级开发成本，有待进一步观察。

　　北京突破

　　2006年12月11日上午，北京市石景山区八角西街66号方地大厦11层会议室。在听完吕振库关于南宫住宅小区土地一级开发的情况介绍后，十余家房地产开发企业代表并没有过多的提问，整个答疑会持续了不到一个小时。吕是北京市土地整理储备中心(以下称北京土储中心)石景山区分中心副主任，也是这次一级土地开发公开招标的负责人。“我们只是具体负责技术性工作。”吕振库对《经济》表示，关于其他事宜需要向市储备中心咨询。

　　此前两周，北京市国土资源局(以下称北京国土局)正式将北京市石景山区南宫住宅小区用地和北京市门头沟新城城子地区21-218号用地的土地一级开发权确定为公开招标方式取得，这在全国还是首例。

　　次日，媒体纷纷用“政府垄断打破”，“土地一级开发驶入市场透明化运作轨道”来形容北京市此举的重大意义。

　　此前，土地一级开发由政府以不公开的形式指定或委托开发商负责实施，许多开发商在做完一级开发后，顺势而为在二级市场也就是招牌挂中“近水楼台”，获得了土地的最终使用权，直接进行房地产项目开发。

　　北京国土局下属的北京土储中心网站上“土地一级开发招标试点项目基本情况”一文中，包含了上述两个地块，另两个试点地块为海淀区大西山风景旅游区西埠头和顺义区前进村旧村改造一、二期一级开发项目。北京土储中心的杨先生明确告诉《经济》，另两个地块的一级开发也会公开招标。目前，这两个地块的一级开发招标正在进行中。

　　“先拿出两块地来试探一下各方的反应。”国土资源部中国土地勘测规划院(以下称“土地规划院”)地价所高级工程师田彦军博士对《经济》表示，不公开招标的情况在北京要占到80%-90%，其他地方也是如此。

　　北京关于一级土地开发的政策背景可追溯到4年前。2002年12月，北京市国土局出台了《北京市土地一级开发管理暂行办法》，其中明确规定，土地一级开发实行招投标。但由于种种原因，此项制度并没有真正执行。

　　2005年9月，北京国土局又出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》(试行)，同时废止2002年的暂行办法。2006年5月，《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》出台，明确规定：“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外，其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。”这是全国第一个推出的土地一级开发招标管理办法，也是第一个通过市场竞争模式确定土地一级开发实施主体的地方法规。因此，政策出台之时，便受到了广泛关注。

　　中国人民大学土地管理系叶剑平教授对《经济》表示，目前土地开发正处于转轨时期，实行公开招标会让一级开发更规范、更透明。

　　“的确向前进了一步。”中国土地一级开发网负责人付兵接受《经济》采访时表示，目前公开招标还不是土地一级开发的主流，作为试点和探索，北京实施的效果和影响都有待进一步观察。付兵认为，二级市场的招牌挂在全国都比较成熟了，因此很难说会对二级市场产生怎样的影响。

　　不过，中国土地学会的一位人士对《经济》表示，土地一级开发实行公开招标的最大作用是防止房地产开发商通过一级市场直接进入二级市场，也就是所谓的“曲线拿地”。

　　土地一级市场的渊源

　　尽管在国家的正式法规政策中找不到“土地一级开发”的字样，但土地一级开发市场形成由来已久。

　　所谓土地一级开发，简单说就是“生地”变“熟地”的过程。具体说，是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地(毛地)或乡村集体土地(生地)进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。与之相对应，房地产商拿到地后盖房子则属于土地二级开发。

　　我国的土地市场是伴随着城市化进程和房地产业发展形成的。在上世纪90年代后期，土地一级市场和二级市场界限模糊，房地产开发企业通过协议从政府手中拿生地，并全程参与拆迁、征地、市政建设等几乎全部前期过程，然后直接进行房地产开发建设。

　　“企业代替政府拆迁激化了很多矛盾。”田彦军认为，企业是追求利润最大化的利益主体，为了降低成本，他们会压缩拆迁费用，严重损害被拆迁人的利益。各地野蛮拆迁事件不断发生，激化了矛盾，导致因拆迁问题上访者增多。

　　为此，国家多个部门联合出台规定，禁止直接出让生地，并制订了达到熟地的标准，包括拆迁征地手续完毕，完成土地整理等前期开发工作。为配合《国务院关于深化严格土地管理的决定》的执行，北京市于2005年4月1制订《北京市国有建设用地供应办法(试行)》，该办法规定，征收农村集体用地用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性项目建设的，由政府土地储备机构或委托的房地产开发企业资质的单位按照《北京市建设征地补尝安置办法》的规定执行，并对征地进行一级开发后，方可供应。因此可以说，是现实和政策共同催生了土地一级市场。

　　土地一级开发的特点是资金密集，资金需求往往要几亿元甚至几十亿元，这又使得融资成为一个难题，因为一级开发的土地不能抵押，加上受宏观调控政策的影响，银行对包括土地一级开发在内的房地产行业贷款处于收缩状态，同时也缺少债券、股票上市等直接融资渠道。

　　随着土地市场的日益繁荣，土地一级开发越来越受到各级政府和开发商的关注。目前全国土地一级开发存在三种情况：一是仍由地方政府主导做，这在目前很多市场化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是国有企业或事业单位性质的土地储备机构做，政府和企业或储备机构在土地收益上有一个分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企业来做，政府负责管理和监督。

　　弊病丛生

　　与已经进入市场化运作的二级开发即招拍挂相比，土地一级开发市场化进程明显滞后。显著的差距是透明度极差，许多地块的一级开发是由政府和企业秘密签订的协议，外界极少知晓，一级开发商也颇显神秘。

　　“这难免会产生寻租的可能。”土地规划院规划所所长张晓玲博士接受《经济》采访时认为，市场化显著的特征就是透明，而不公开监督便无以言透明，因此为寻租行为留下了空间。

　　一级开发就是开发商为政府打工，不享有土地的任何权利，土地还是政府的，开发商做完并经验收合格后就应“一走了之”。但一级开发商不甘心到此为止，他们无不积极向下游的二级市场延伸，而且往往都能如愿以偿。因为开发商在一级开发中具备了土地成本定价、对规划及地块的熟悉程度等优势，使得其他的开发企业在类似的土地竞争中“望而却步”。

　　2005年，北京的个人合作建房者于凌罡最终放弃其看好的芍药居地块，就是因为在这幅被描述为已完成“三通一平”的地块中央，存留一座占地405平方米的锅炉房。业内人士一望便知，这是原开发商通过各种方式为其他竞争者设置层层障碍的典型例子之一。

　　另一个轻松拿地的方式是凭苛刻的回购约定。2006年9月20日，北京市土储中心公开挂牌出让朝阳区白家庄写字楼以及商业用国有土地使用权，规划建筑面积为9.26万平方米，起始价为79654.84万元。该宗地的一级开发商通过“有关限定回购的约定”，不仅无形中抬高了摘牌门槛，而且导致别的企业即使以疯狂的价格摘牌成功，也会让一级开发商赚个盆满钵满。后来，这家一级开发商最终以稍高于起始价的8.08亿元夺得该宗地的二级开发权。

　　从北京土储中心网站上公布的“交易结果”中可以看到：2004年12月29日成交的海淀区中关村西区综合科技贸易用地，竞得人和土地一级开发商都是北京中关村国际商城发展有限公司；2004年12月21日成交的“车公庄危改小区D区综合楼”用地，竞得人和土地一级开发商都是北京隆盛房地产开发有限公司。北京西南区域超大盘万年花城也是由万年集团从一级开发做起的。“海淀区颐清家园项目ⅡA、ⅡB、Ⅲ地块住宅及配套用地”、“良乡拱辰南大街理想SOHO”等土地竞得人和土地一级开发商均为一家等等。

　　还有利润问题。按照北京市的规定，通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用(即利润)不高于土地储备开发成本的2%。开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和市政建设等手续并组织实施，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。

　　“这个数字如何确定？”有关专家提出了疑问。张晓玲认为，对于自筹资金进行一级开发的开发商来说，8%的利润对他们来说并没有吸引力，但他们完全可以通过其他方式把成本做大，从虚报的成本中拿利润。“比如每亩地实际成本是20万元，他可以做成30万元，多出的在政府看来是成本，对开发商来说就是实实在在的利润，另外还可以名正言顺地拿到所规定的8%。”

　　田彦军认为，从房价这个终端市场看，其构成中土地价格的比例越来越高，其中一个原因可以追溯到一级土地开发，开发商故意把一级开发成本做大，成本高了，招拍挂的起价显然也会水涨船高，进而会影响到房价上涨。

　　制度真空

　　尽管土地一级市场存在已久，而且弊端累累，但全国性的相关法律政策至今仍然是个空白。

　　“在没有成套的政策出来之前，任何人都不好说。”国土资源部新闻办的毛先生对《经济》表示，土地一级开发是个很复杂的问题，目前并没有全国性的政策法规，各地也只是在探讨试点阶段。

　　据了解，北京出台的《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》和此前的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》均已上报给了国土资源部。但至今国土资源部并没有明确表态，“支持还是反对都没有听说过。”一位知情人士告诉《经济》记者。

　　另外，由于此项政策的制订和实施部门均为北京市国土资源局和下属的土储中心，北京市政府也没有明确表态。

　　从北京前后三个办法的内容来看，显然是希望把土地一级开发向市场化推进。

　　《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第四条规定：土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业(以下简称开发企业)承担。《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》第四条明确规定：土地一级开发项目招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，并接受社会的监督。毫无疑问，这两个办法体现了政府部门推进市场化的决心。

　　2006年3月，杭州市政府办公厅下发了《关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》；7月，海南省政府出台《关于规范企业参与成片开发的通知》，两者虽然没有出现土地一级开发的字样，但实际上就是针对一级开发的专项政策。

　　田彦军认为，土地一级开发的发展方向是培育市场化的土地一级开发主体，实行市场准入制度。

　　由于土地一级开发不仅仅是一个工程，其中涉及拆迁、规划、征地手续以及市政建设等等方面，因此这是一个政策性很强的工程，其复杂程度远远高于普通的市政工程。

　　付兵负责的中国土地一级开发网主要为政府和开发商提供土地一级开发的咨询顾问，包括相关政策性和技术性的咨询、规划等。他认为，政府的作用是规范和制定政策，而实施主体应该交给企业。

　　在北京市公布的上述两块地一级开发招标的公告中，明确规定土地一级开发的主要内容包括办理规划意见书、核准批复、征地等手续，自筹资金组织实施征地、拆迁和大市政建设等土地一级开发工作，申请土地一级开发验收等。

　　对此，张晓玲认为，在目前的土地一级开发中，政府和开发商的职责和权限有待进一步厘清，比如征地是政府的权限，而企业没有这个权限。政府的主要职责和任务是制定政策和规范市场行为，而企业才是市场的主体。“关键是政府行为的界定，别搞成政府像企业，企业像政府。”

　　田彦军认为，目前一级土地开发管理较为混乱，加上制度缺失，已经成为制约土地管理以及土地市场良性发展的严重障碍。因此急需出台全国统一的、可操作性的土地一级开发政策法规，确立政府主导下的土地一级开发市场化机制，以保证政府、开发商和原驻地居民的共赢，降低土地开发成本。