马晓河：农地产权改革的时机是2020年

　　农地产权改革的时机是2020年

　　——专访国家发改委宏观院副院长、三农问题专家马晓河

　　文／本刊记者 张卫华

　　作为国家发改委的智囊机构、宏观经济研究院的见解对政策取向影响颇深；该院副院长马晓河，更是资深三农问题专家。对于众说纷纭的农地产权改革时机及其方式，9月15日，《产权市场》记者对马晓河进行了专访。

　　农地产权不完整

　　《产权市场》：建国以来，我国的农村土地产权制度经历了怎样的变迁？

　　马晓河：解放初，国家废除了封建土地所有制，实行“耕者有其田”的土地农民私有制，也就是把土地分到各家各户，按照均田制，让农民拥有土地。

　　后来，为适应农业生产发展，少数地方农民自愿组织起生产互助组，有的在此基础上自愿组织农业生产合作社，比如初级社。到了高级社和人民公社，土地有农民所有向集体所有转变，土地的所有权和使用权高度集中，最终建立农村土地集体所有制。

　　十一届三中全会后，土地产权开始分解，所有权与经营权相分离，实行家庭联产承包制度，实行双层经营，开始是15年不变，后来30年不变，一直延续到现在。

　　《产权市场》：农地产权制度演变，给我们的启示是什么呢？

　　马晓河：最根本的启示是，要让农民拥有真正的土地使用权和支配权，以及劳动成果的收益权。

　　《产权市场》：目前，农地的产权是一个什么状况？

　　马晓河：我认为目前土地的所有权，使用权，支配权的确不清楚，比如使用权30年不变，但所有权是集体的，在30年之间，集体可以随时征用。在某种程度上，30年代使用权里面带有了一定程度的所有权，但又不是特别清楚，主要是边界不清楚。

　　《产权市场》：这种产权的不清晰，表现在哪些方面？

　　马晓河：比如社区里面的集体所有，就是人人都有一份。但这一份是没法分割的，因为土地是共有的。说是集体所有，但行使集体所有权的时候非常难。在实际过程中，产权是不完整的，主要表现在三个方面：

　　第一，农地所有权归集体，应该是村集体来行使这个权利，包括土地流转，出租，出让等，但是在集体内部，这个权利是不完整的，比如规则制定，决策权，有谁来决策等都是不完善的。

　　其次，按照现行法律规定，农民集体土地是不允许进入一级市场的。不能进入市场进行交易，从产权角度来讲，当然是不完整的。土地所有权里面包括了使用权、收益权、交易权，但不完整的产权会导致这样的情况：土地价格不能由市场供求状况来决定，收益也不是土地的真实价值，因为有一部分土地价值在集体所有权之外流走了。相反，如果所有权是完整的，它的边界很清楚，就意味着在一级市场上怎么卖，卖多少钱，收益怎么去分配等都是可以进行的。

　　还有，土地作为一种商品，在法律规定下，应该可以流转，继承，抵押等，也就是说作为一种生产要素，应该是全面的。显然，目前是不全面的。

　　农民应拥有土地物权

　　《产权市场》：据参与《物权法》制定的人士介绍，在农地制度上，该法不会有大的突破，会根据现行土地法规来界定农地的产权。您怎么看？

　　马晓河：我个人认为，农民应该拥有土地物权的，作为完整的要素商品，应该有这个权利。我在《当前三农问题的症结与解决途径》一文提出，当前土地产权制度最重要的问题是农民应该有物权，农民用土地可以进行抵押，进行投资，要把农民现在的使用权变成一种准商品，这是一个核心问题。

　　但现实难以做到。《物权法》规定农民不能有土地上的物权，比如不能抵押。我认为，最根本的还是担心如果把土地物权给农民，让其抵押，最终会导致农民会失去土地，会形成大量的流民。这是一个非常复杂的问题。

　　农地产权改革的时机

　　《产权市场》：农地产权改革的基础是什么？

　　马晓河：一方面，我国人多地少，土地作为一种稀缺资源，当大量的劳动力人口没有从土地上游离之前，对土地改革的制约非常严重。这是不利条件。

　　另一方面，我国的经济发展和改革又为农地产权改革提供了有利条件。

　　第一，经济越发展，人口向城市化工业化流转和集中越快，那么劳动力集中在土地上的人口就越来越少，就会为土地改革留下一个很大的空间。

　　其次，我国的经济制度从计划经济向市场经济过渡，转轨中有很多不完善的地方，包括土地制度。但是，随着市场经济制度以及相关配套法律法规不断地完善和成熟，这些为土地制度改革提供了一个制度平台。

　　所以说，目前土地制度不完善跟其他体制一样，是一个阶段性的。中国的改革，尤其是土地改革应该是渐进式的。

　　《产权市场》：您曾指出，现在强调对土地所有权进行彻底改革的条件还不成熟，城市化水平达到 60% 以后，再来考虑土地的产权制度改革才算合适。为什么？

　　马晓河：土地制度改革每前进一步，都会涉及到诸多问题。在现行的城乡二元制度没有打破或消失之前，这个时候盲目加快土地制度改革，肯定会带来系列问题。比如说，农民把地卖了，可他并不能在城市落脚，这样会形成大量失地农民。这些既进不了城，又在农村没了土地的农民就成了流民，会造成社会问题。同时，土地是农民最后的社会保障。过早动他，会损害这种保障体系。

　　这些年中国经济发展为什么这么快？而且这么稳？我认为，其中核心之一就是土地制度稳定，为社会的工业化和城市化提供了一个很大的支撑。所以，土地制度改革一定要从经济发展和历史背景来考虑，要符合国情。

　　《产权市场》：那么，您预计城市化水平多少年后能达到60%？

　　马晓河：到2020年我国城市化水平完全有可能达到60%，需要特别强调的是，这个比例不是单纯的统计数字，而是农民能真正地变成城市人，跟城市人一样享受到公共待遇。它是更彻底、更完善、更完整的一个城市化水平。

　　单纯从统计数字上看，城市化水平达到了，并不能说明你的制度变迁随之跟上。比如好多农民常年住在城市，但你没有给他身份，他们在子女上学、商品房、医疗卫生、就业服务、劳动保障等方面，都跟城市居民不一样，还是两种不同的身份。现在全国有1.5亿农民进城打工，但他们不是来城市定居的，是来赚钱的，拿到钱后就回家去了，所以说他们还不是城市人。

　　长期大计与紧迫措施

　　《产权市场》：有专家认为，农地产权改革应实行全面国有化，有的主张地权归农。您怎么看？

　　马晓河：我认为，现在谈归国有还是归农民所有为时尚早，因为条件不具备。当中国农业人口占全部人口的比例减少到40%以内，也就是城市化水平达到60%以上，再来考虑土地的产权制度改革才算合适。当然，农地产权改革的各种主张和模式，都可以作为理论进行探讨和研究。

　　《产权市场》：那么，您认为，目前最应该做的是什么？

　　马晓河：目前最主要的工作就是要坚决稳定家庭联产承包责任制，这个承包制30年不变一定要坚持。在此基础上，土地使用权可以继承、转让、流转等。

　　同时，要加强土地的用途管制，中国的耕地非常有限，不能把土地随便变成建设用地和工业用地。世界上其他国家，农用地转成工业用的都要经过非常严格的法律程序，就是说也是有限制。当然，他们并不是限制农地进入一级市场，而是限制农用地转成非农用地。

　　还有，在这个承包制度下来完善土地制度，特别是土地的征用制度和使用制度。现在，虽然说集体所有，好多地方掠夺农民的土地，造成了实际土地产权主体的虚置，这是不对的。一定要尊重和完善农民的各种在土地方面的权利，充分体现和保障他们的所有权，让他们更好地行使所有权、使用权、收益权。让这些权利真正变成农民的权利，让产权主体真正落到农民头上。