农地产权改革的几种思路

　　农地的集体所有，在实践中往往被置换成行政村所有甚至村长所有，将农地产权所有者具体化，是专家们的共识。

　　文／本刊记者 张卫华

　　农地直接入市既然只是一个权宜办法，那么，有没有根本解决方案？就此，《产权市场》记者采访了三位知名专家，他们提出的解决思路尽管不同，但均认为：“明确农地产权不仅有必要，而且已经到了非常紧迫的地步”！

　　虚置的“集体所有”

　　面对《产权市场》记者的询问，除了宅基地外，北京市昌平区北七家镇郑各庄村村民李有文从不觉得自己原来的那份耕地是自己的，“那是村里的。”

　　“农民不是傻子。” 国土资源部中国土地勘测规划院地价所所长邹晓云对《产权市场》记者说，农民的担心是非常有道理的。“原来农民占的是一块宅基地，将土地上交后虽得到一处房子，但房子所分摊的土地是不确定的：这两块地的权利相差很大。”

　　我国宪法第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。

　　“到底什么是集体所有？用什么形式实现集体所有？到现在国家也没有一个准确的说法。” 国土资源部咨询研究中心副主任、全国政协委员刘文甲对《产权市场》记者表示。刘文甲认为，集体所有是一个模糊的、笼统的概念，农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。“我听到最多的就是农民承包使用权，地是村里的，有的村长干脆说自己是所有者。”他在调研中发现，农民普遍不知道农村土地属于农民集体所有。国土资源部相关人士告诉记者，八九成的农民不认为土地是自己的。“现在的村集体行政色彩太浓，绝大多数农民认为土地是村里的。”

　　清华大学人文社会科学学院教授秦晖曾专门撰文从人数多少、控制权、股份制、分配原则等四个方面解读“集体所有”，指出“集体所有”这个模糊的产权概念多么费解。

　　“集体拥有但不归结为个人总和的共同所有，不能归结到个人。”全国人大一位参与《物权法》修订的人士在回答《产权市场》记者咨询时表示。

　　今年，国土资源部把“加强地权理论研究，健全土地产权体系”作为工作要点之一，业内人士认为此举非常有必要，而且意义重大。今年6月，国土资源部下发的《地籍管理“十一五”发展规划纲要》提出，“十一五”期间，将构建现代土地产权管理制度。将以参与土地产权管理立法为基础，进一步健全土地登记制度和土地权利体系，同时加快推进土地登记全覆盖、全面查询和土地权属争议调处工作，建立健全现代土地产权管理制度，更加有效地维护土地产权人合法权益，更加全面地规范土地市场秩序。纲要提出，将初步建成“权责明确、归属清晰、保护严格、依法流转”的现代土地产权制度。

　　不久前，据《21世纪经济报道》报道，国土资源部针对农村土地产权制度改革的专项调研已经启动，此次调研牵涉到三大焦点问题：农村土地产权的归属问题；农地是否能够拥有与国有土地同等地位，直接入市；前两个问题厘清后，农民如何参与分配土地增值收益自然会迎刃而解。

　　据悉，这项首次专项调研今年底之前要拿出结果。

　　目前，农地直接入市的实际做法跟现行的《土地管理法》相冲突，因此社会各界对于修订该法以适应新形势的呼声甚高。

　　不过，上述那位全国人大不愿意透漏姓名的人士对记者表示，目前全国人大并没有修改此法的议程，通常情况是先由相关部委比如国土资源部提出方案来，再提交给全国人大相关部门研究，最终提交全国人大常委会或全国人大批准。

　　国土资源部政策法规司司长甘藏春对《产权市场》记者说，《土地管理法》修改并没有时间表，要根据实际情况来做。该部另一位相关人士表示，此法的确需要修改，但到底怎么修改，还处于研究阶段。

　　“法律通常规定现有的东西。”上述全国人大的人士认为，让法律做一项改革不是很容易。

　　并有人认为，即使《土地法管理法》修改，在农地产权制度改革方面能否有重大突破，仍然存在着变数。

　　秦晖：地权归农

　　“在起点平等基础上形成的农民土地所有制，我认为没有理由反对。”清华大学人文社会科学学院秦晖教授主张地权归农，身份性、强制性的官式“集体”应该慎言。

　　在接受《产权市场》记者采访时，秦晖表示，在地权归农的前提下，集体与否并不重要，“只要农民自己愿意组织成集体，当然可以。集体原始的含义就是大家自愿在一起嘛。”

　　秦晖认为，我国目前农民的地权并没有得到保障和确认，甚至连使用权往往也是有名无实。他说，农民只是在别人特许下使用着土地而已。他们不仅没有产权，而且佃权也很不可靠，不要说永佃，就是有限佃期也无法保证。

　　“在地权不归农的情况下，延续如今这种权利关系暧昧不明的现状，已经积累了许多问题，造成了我国土地问题的复杂化。在20年前可以通过承认平分现状，从公平起点出发而易于实现的地权归农，如今操作起来已越来越不容易，而且可以设想，照此下去以后会更难。”

　　因此，秦晖认为，地权改革不宜久拖。

　　秦晖指出，地权归农是每个农民应有的权利，不能以某些农民愿意公有为由就禁止其他农民私有，不能以多数(即使真的是多数)农民愿意弃权为由就禁止其他农民维护自己应有的权利。

　　那么，地权如何归农民呢？秦晖认为，在承包制下农民本来就是各自使用份地的，承认其对份地的地权就行了，不存在分家的问题了。只要切实尊重已被承认的农民土地使用权，就是大大突破了。

　　“进一步讲，至少在农地方面，应当承认农民的土地所有权。在土地农转非问题上，农民也应当有受限的所有权。至于农民是以集体还是以农户方式拥有这种地权，可以因地制宜，让各村农民自行选择。”

　　秦教授认为，这个本来比较简单的问题，在许多地方被人为复杂化了。

　　既然不简单，秦教授认为，那就从最基本的“底线”做起。“那些意识形态上已非禁忌、纸面上也已允诺承认的权利，应当尽快落实，例如农民的土地使用权应该得到确实尊重，需要从农民手中得到使用权的有关方面，应该学会向农民购买而不是征收这种权利。”

　　“向农民买地又如何？”秦晖发出疑问。在他看来，农民既不会一味说不，也不会轻甩贱卖，农民有能力判断和决定属于自己的是土地是否出卖。

　　秦晖指出，在确认征地款归农之后，现在应该是承认地权归农的时候了。农民应该有权选择集体所有还是农户所有。如果选择农户所有，也应该让他们选择实现的方式：是承认现状呢，还是先调整一次，再稳定？无论哪种办法，本来都不难操作，这种调整在现行土地制度中也是有规定的。

　　秦晖对地权归农后的情景做了展望：某些希望联合起来的农民照样可以联合，不但可以联合起来搞产前产后服务，如发达国家通常所说的合作制，就是像以色列的“基布兹”那样的集体农庄，只要成员确实是自愿结合，谁也没有权力阻止他们。当然，前提是：如果不愿，谁也不能勉强你联合，如果联合之后又想离开，同样不会被阻拦。

　　刘文甲：农民股份制

　　年近七旬的刘文甲曾任原国家土地局副局长，是一名老土地工作者。

　　他从历史的角度分析了农地产权制度的演变。“(上世纪)50年代的农业合作化，农业生产合作社，谁有多少地，多少农具，都作价入股，产权是明明白白的。”刘文甲说，后来搞了高级社就取消了，到了人民公社就变成了“一大二公”，经济学上的产权制度却模糊起来，导致“干的不如看的，看的不如捣乱的”怪现象。

　　刘文甲在最近发表的《农民股份制：让农地产权清晰有活力》一文指出，尽管《土地管理法》对农村土地产权这个“权利束”，即所有权、经营管理权和使用权这三个主要权利的规定是明晰的，但在实际中的基本状况是，所有权缺位，经营权越位，使用权难保其位。

　　在调研中，刘文甲发现农民普遍不知道农村土地属于农民集体所有，不知道什么叫农民集体所有。刘文甲指出，农村土地农民集体所有由乡(镇)、村、村民小组三级来落实，但这三级中没有一级是以全体农民为主体的。各地基本上没有独立健全、适合经营管理农民集体所有土地的集体经济组织，而通常是村党支部、村民委员会和虚设的集体经济合作社三位一体进行管理。“这样的话，农民集体土地使用权便难保其位。”

　　刘文甲认为，农村土地产权不明晰、责权不明确、政企不分开，导致了一系列“病征”：农村土地管理不科学，经营管理权上篡所有权、下犯使用权；土地行政管理本来是依法对土地经营和使用行为的管理，管理的对象是土地经营者和土地使用者，实际上是管“官”，而《行政诉讼法》、《民法通则》、《土地管理法》等很难对“官”的经营行为予以有效规范。

　　从2000年起，刘文甲开始思考农村土地产权问题，作为全国政协委员，他连续多年提案，建议把农民集体所有进一步明确为农民共同共有。“很多人不理解，这两年我都提烦了。”刘文甲告诉《产权市场》记者。

　　在多次提案中，刘文甲写到：土地是农民最基本的生产和生活保障，将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权，集体土地的经营管理者可以成为农民持股会，代表农民参加股东大会等。

　　刘文甲告诉记者，他的这个主张是符合现行法律的。我国《宪法》第八条规定：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。

　　“宪法都说了各种形式的合作经济是集体所有制，什么叫合作经济？就是合作者投资入股的经济。”刘文甲认为，在现代经济制度中，按份共有，各种形式的股份公司，股份制，股份合作制等等，都是集体所有。他举例说，日本的株式会社并不是私有的，股权是私有的，但合起来以后的实体是大家按份共有的。

　　因此，让农民按份共有土地，以农民股份制的形式实现集体所有，也就成了刘文甲的“农民股份制”。正因如此，刘文甲发表的上述文章的原标题为《依法健全农村土地产权制度》。

　　前不久，刘文甲到浙江福建调研，为他的主张召到了实践依据。

　　那里的城镇发展中按规划和计划“撤村建居”的一些地方，原来以农民集体所有土地资产为主的农民集体资产，通过个人股份制来实现农民集体所有、集体股份按公司经营管理的制度安排。他认为，这是农村土地产权制度建设的一个新亮点。

　　加上多年来，自己对土地产权制度逐渐形成的想法，刘文甲建议，没有“撤村建居”的农村，可以通过农民个人股份制实现农民集体所有。他还提出了具体的操作方式。

　　“这个制度建立时要注意分清农与非农的界限，注意贯彻平均地权，实现公平。建立之后要坚持增人不增股、减人不减股，股权可以继承、赠与，并随农村社会保障制度的建设情况来决定股权是否可以买卖。”

　　刘文甲说，土地使用权人(自然人或法人)应当与农民集体所有土地的经营管理法人机构签订土地使用合同，明确土地使用年限、用途、有关使用条件、双方权利与义务等。土地使用合同受合同法等法律保护。除临时用地外，农民集体所有土地使用权是物权，不是债权。在遵守合同的情况下，使用权人对其使用的集体土地享有占有、使用、收益、处置的权利。

　　刘文甲认为，应实行永佃制。“应努力创造条件，变承包制为永佃制，使农民有恒产，并能畅通流转。只有这样，他们才会真心实意地珍惜、合理利用和保护土地。”

　　“这样就把农地产权搞活了。”刘文甲认为，实现农民股份制后，农地的所有权和使用权都应流转，“农民要进城，他可以把自己的产权卖了，变成人民币，变成资本，这样不管是安家立户，还是所生意买卖，都是有基础的。而不是进了城后又舍不得也无法放弃农村的宅基地承包地。”

　　邹晓云：先到自然村，最终落实到个人

　　“行政村怎么能代表农民利益呢？”邹晓云，国土资源部中国土地勘测规划研究院地价所所长。他在接受《产权市场》采访时表示，让产权逐渐脱离于行政体系，把农地所有权主体先归到自然村是明晰农地产权的可行思路。

　　邹晓云认为，目前农地的集体所有制度，没有一个法人代表，从产权上是不明确的。“首先，行政村不能成为法人的代表机构，因为它是代表行政的；其次，行政村本身受行政约束和制约，从法律意义上说它对农民没有保障，行政村怎么能代表农民的利益呢？”

　　“大多数农民之所以认为土地不是自己的，最主要的原因就是由一个行政村来管他，虽然叫集体，但行政色彩太浓了。”邹晓云认为，目前行政村来管理集体土地，存在着产权主体不明确的弊端，村主任并不是集体产权的代表，他只是一个行政的管理者，却能代表集体行使土地产权，这是体制的问题。

　　在邹晓云看来，我国行政管理体系垂直延伸到村里，给农地产权的明晰化带来了一些人为障碍。“干脆把行政村拿掉，只设一个乡，下面就不管了，自然村的农民在自愿合作的基础上形成小组，去共同占有这些土地。他们可以选出代表来代替农民形式权利，并受农民监督约束，这样的代表就能完全代表农民的利益了。”邹晓云说，这是最好的状态，把权利落实到个人，这样权利就非常明确了。

　　邹晓云强调，农民之间必须有一个内部协议来说明共同拥有土地，这是获得法律承认的基础。

　　据邹晓云介绍，国土资源部也在推进农地登记工作，但目前仍然在行政村的基础上开展，没有把它跟自然村分开。

　　邹晓云承认，达到这种理想的状态不可能一步到位，“只能先到行政村，再到自然村，最后到个人。”

　　“现在最主要的是要落实好承包权，把承包权更明确细化一些，再扩大一些。”邹晓云说，不管是承包权，还是其他的权利，首先要明确农民的使用权，尊重农民既有的权利，在这个基础上再去落实，细化，同时建立健全相关法律配套和保障体系。

　　邹晓云认为，农地产权改革，私有化是发展方向。“这是一个大趋势，可能我们不叫它私有制，但实际上的产权是私有的，或者说是部分私有的。”

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