河北永年清理红头文件

　　本报记者 杨光 永年报道

　　一向被视作行政权力机关权力象征的红头文件，在河北省邯郸市永年县却成了被清理的对象。

　　根据永年县政府办公室于近期出台的《关于全县规范性文件全面清理评估的通知》要求，1月31日前，该县各级政府规范性文件、党政联合规范性文件和部门规范性文件等都需经过“部门自行清理、法制机构鉴定”等“过五关斩六将”的一系列程序，才能验明正身，审定公布，而不符合国家法律法规的一批红头文件将被撤销和修改。

　　实际上，碍于该县各级行政权力机构中普遍存在的以权代法、以红头文件代法的现象。 早在3年前，永年县政府已明文确定了县法制办在规范性和非规范性文件出台监督、审核中的地位。县委常委、副县长刘小勇表示，凡是县政府下各部门出台的任何文件，都需经过县政府法制办审阅签发，否则一律视为无效文件，擅自执行的则追究其法律责任。“整改3年来，粗略统计大约否定和修改不规范性文件210件之多。”县法制办主任刘雄辉说。

　　由于我国对于抽象行政行为并不实行宪法诉讼和法院直接审查程序，各级行政机关经常以红头文件的形式创设法外权力，因此，由政府法制机构直接介入对规范性文件的监督和审批，是十分必要和有效的。中国政法大学副校长、法学院院长马怀德对于永年县的做法，予以高度肯定。

　　红头文件被“禁行”

　　不久前，由永年县经贸局起草、拟由县政府发文的“永年县人民政府关于治理整顿废旧金属市场的通告”，按照程序被递交到县政府法制办审核，该文其中一条规定：“经营废旧金属的经营者必须到县经贸局办理废旧金属回收资格证后，才能从事废旧金属经营。”但是县法制办发现，该行政许可项目，依据《河北省废旧金属回收办法》(省政府规章)早已废止，故提出该文件应停止印发的建议，县政府予以采纳后，作出停止印发该通知的决定。

　　该县标准件市场管理委员会代当地县政府起草的“永年县标准件物流管理办法(试行)通告”中，也因其在文中设置了该市场管理委员会具有罚款的权力，经县法制办审核，根据《行政处罚法》有关规定，只有法律、法规、规章才能设定一定数额的罚款，县政府规范性文件无权设定，由此，提出了文件不宜印发的建议，后被县政府采纳，文件予以“禁行”。

　　同样被“拿下”的，还有该县委办公室拟要求与县政府办公室联合印发的“关于利用邮寄贺卡的形式强化对外宣传活动的通知”，该通知向全县各单位下达了印制宣传永年的明信片的任务，并借此收取相关费用，后经法制办查阅相关法律，提出不能以文件形式向企业下达硬性摊派任务，应尊重市场经济规律和企业自主选择权，对该文件印发申请予以否定、撤销。

　　永年县法制办透露，仅在2006一年中被直接“枪毙”的文件就有5件之多，近期关于“永年县标准件物流管理办法(试行)通告”和“永年县人民政府关于治理整顿废旧金属市场的通告”的文件因其涉及行业的重要性尤为突出，则被提上重点督办的位置。

　　永年县标准件开发办主任刘伟杰在回忆当初的情况时坦言，曾经对法制办的职能工作很模糊，只知道政府中有个法制办，但具体干什么的，不清楚。对于文件突然被否，也曾在一段时间内表示不理解。

　　其实，在邯郸市政府颁布的2003年第101号政府令中的第5条就已明确规定，“未经备案、公布的规范性文件， 不得作为执法依据。”第23条又再次强调，“违反本办法规定的，由法制机构出具《限期备案通知书》；违者则给予通报批评和行政处分。”

　　记者在永年县政府法制办规范性文件审核备案卡上，自上而下依次看到，来文机关、签批领导、初审人及意见、初审科长意见等多达14项备案细则，一项文件的出台直至生效所要经过的程序之复杂，可见一斑。

　　刘雄辉介绍，曾有一次，县政府某部门的红头文件被法制办拿下后，该经办部门曾先后不下4次往返取证以试图证明其文件范围合乎部门权限，但均因依据不足而告失败。

　　上访大县的越权之变

　　实际上，县政府法制办如此雷厉风行督导文件规范，与近几年永年县行政执法混乱、群众上访增多不无关系。曾几何时，永年是著名的“上访大县”。

　　在当地从事野兔加工销售生意的赵大妈犹如背书似的回忆起过去的情况：“前些年，时不时的会有部门下来检查啊、收费啊，我们都没文化，也不懂；不交钱就要没收东西呢，所以就每次都交，咱也不知道该不该交。后来听人说是乱收费，还有人上去反映情况了。这几年好多了，收费的还有，但比以前少多了，我们也感觉轻松了些。”里屋躺着的是她的老伴，由于中风没有说话。

　　对于市场上执法乱的情况，家住永年县名兴路的郭先生告诉记者：由于老百姓受文化教育所限，不懂如何正确保护自己的合法权益免受他人侵害，两方直接冲突情况也时有发生。

　　“就过去而言，‘政府利益部门化，部门利益个人化’是普遍现象，一旦涉及本方利益关系，其公平、公正性就难以得到保证。现在政府法制办介入对规范性文件的监督、审核，也帮助各单位杜绝了一些错误的发生。”县政府某科室负责人表示。

　　值得提及的是，永年县政府法制办已于近期归纳整理完成《行政职权目录》供计8册，其中详细纪录了各级政府机构职权目录和覆盖权力运行全程的流程图，并制定了相应的规范性制度。

　　在目录中记者看到，共计保留行政权力2095项，其中行政许可406项、行政处罚748项，只有4项因其涉密而不予公开。

　　部门规范性文件由法制办监督，法制办签署通过的文件出了问题又由谁来负责呢？

　　刘雄辉认为，法制办是直属县委、县政府的机构部门，对所审文件的合法性、规范性具有审批、驳回资格，对于文件签发结果则应属于最终结果。副县长刘小勇则认为，法制办对于所签发的文件负有行政责任，通过社会直接进行监督，如果通过的文件中存在违规、越权现象，可以通过司法程序，到法院提起起诉，而起诉的对象则由法制办转为了县政府，法制办相对于其他行政部门独立存在，所代表的是当地县政府。

　　“在今后很长一段时间内，但凡涉及部门利益的文件出台，尤其需要认真监督、清查审核，以保证规范性文件的公正与合法。”永年县副县长刘小勇表示。

　　邯郸市一位政府官员对记者说，早在永年县对规范性文件进行整顿审查之前，安徽省就已有类似规定出台。因为规范性文件审核、把关，均是由人完成的，并非标准化操作，难免会出现监管疏漏等问题，完善和提高政府法制机构的工作效率将是日后工作的又一重点。

　　马怀德副校长虽然对于永年县的做法十分肯定，但他认为，相对于我国社会民主法制建设而言，这样的力度还不够，提高执政层次是整顿抽象行政不合法行为的必要手段，应提倡在省一级政府机关和行业内实行法制监督机制。

　　来源：经济观察报网