县乡财政解困：完善分税制

　　本报记者 颜晓岩

　　贾康的观点：将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，减少政府层级和财政层级，建立财权与事权相匹配的财政体制。

　　县乡财政困难问题，由来已久，近日这个问题因“十一五”规划再次成为热点而备受 关注。“十一五”规划中提出，“要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”，“基本完成县乡财政管理体制”等。如何更好地根本地解决县乡财政困难，实现建设社会主义新农村――生活宽裕的目标，日前记者采访了财政部财政科学研究所所长贾康。他认为，这个问题是社会结构转型中制度转型有效支持不足所积累的矛盾在基层政府理财上的反映，这个问题不是分税制改革造成的，而恰恰是没有将分税制在省以下进行到底所致。财权与事权划分模式两相背离，加剧县乡财政困难

　　记者：“三农问题”、县乡财政困难问题等的相互交织，是当前地方财政局面复杂性的突出表现。现在省市都比照中央在集中财权。面对这些种种问题，我们应该如何认识呢？

　　贾康：我们先来分析一下县乡财政困难的种种原因。概括起来，现行财政体制对县乡财政困难的影响主要体现在：财权划分模式与“事权”(职责)划分模式不匹配、不对称。

　　具体说是这样的。1994年建立的财政管理体制重新界定了中央、地方政府之间的财权和事权范围，着眼点是增强中央政府的

宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府投资权和相互之间的财力分配框架，原本寄希望于通过逐步深化省以下体制改革，在动态中解决此问题。但由于省以下分税制改革的深化近年并未取得明显的实质性的进展，财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离格局。这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。

　　在实行分税分级财政体制的国家里，中央适当集中财权是普遍的做法。但省以下政府之间的财权划分模式并不尽然，具体格局要依职责划分结构而定。然而现在的问题是这种趋向被盲目推广和延伸，在省、市形成了上级政府都应集中资金的思维逻辑。

　　目前我国政府体系内财权和事权的现状是，层层向上集中资金，基本事权却有所下移，自上而下转移支付又跟不上的情况下，县、乡两级政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在的突出矛盾。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供。很显然，转轨时期，工业化、城镇化推进和社会进步所需要的大量物质条件和社会条件是要由省以下地方政府来提供的，特别是县、乡两级政府，承担着宽广、具体的政治责任和经济责任。在这种背景条件下，亟需在明确各级政府合理职能分工和建立科学有效的转移支付制度的配套条件下，使基层政权的事权、财权在合理化、法治化框架下协调，使制度安排具备使职责与财权尽可能对称的机制和导向性。这本是“分税分级”财政体制的“精神实质”所在，一旦不能落实，则成为基层财政困难的重要原因。所以说，问题的根源恰恰在于省以下还迟迟没有真正走入分税制轨道。

　　五级政府，难以实现五级分税

　　记者：您讲的很深刻很深入，当然，问题和矛盾积累了这么久，原因肯定是多方面的。

　　贾康：是的。顺着上面的思路往下看，我们还会发现，在我国，政府层级过多，大大降低了分税制收入划分的可行性。

　　实行分税制财政管理体制，则要求政府间的财政资金分配安排，采用税种划分方法。我国目前有五级政府，是世界上主要国家中政府层级最多的国家。我国现行税种有28个，和其它国家比，为数不算少。然而问题的焦点在于，这28种税要在5级政府之间划分，是世界上其它国家未曾遇到的难题。

　　很显然，5级政府与28种税的对比状态，使得我国不可能象国外那样主要是完整地按税种划分收入，而只能走加大共享收入的道路。

　　那么从长远考虑，具体而突出的矛盾马上表现在，设立了5级政府也就是需要把税源切成5个层次，而从税收的属性和各税种的不同特点看，分成三个层次相对容易，分成5个层次难上加难。

　　目前我国省以下体制的现状各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则对县乡干脆实行包干制，总体而言，与分税制的距离还相当大，并且看不清缩小这种距离的前景与具体路径。这样看来，五级政府架构与分税分级财政的逐渐到位之间，存在不相容性质，近年地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于这种不相容性日渐明朗和突出所致。

　　还有一个深层次的原因是，财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存。

　　作为一个行政管理规则确定权高度集中的国家，中央对财政支出标准的决策，无疑会有较大程度的集中控制，但在分税分级体制建立过程中，集中程度需要随体制的逐步到位而适当调低，给地方各级一定的“因地制宜”的弹性空间。根据实际的制度安排，财政支出标准很多不是由

财政部门来决定的，中央政府级次确定支出标准，有些已经具体化为中央各部门随机和相互攀比地确定支出标准和要求。因此，下级政府的财政支出，往往要实行多个上级部门提出来的支出标准和要求。在形成了实际的紊乱情况的同时，我国现存的突出矛盾是，基层政府事权重、收入筹措功能弱、区域差异悬殊，却又被要求实行上级政府规定为一律却由上级部门多头下达的财政支出标准。

　　出路：财政层级扁平化，实现财权与事权相匹配

　　记者：通过以上您分析的县乡财政困难问题的根由，对我们正确理解和认识问题有很大的帮助，但关键是要解决问题，这肯定是一件难度很大的事情，不过，办法总还是会有的。您能够谈点看法吗？

　　贾康：根据我们调查和研究的情况来看，很显然，县乡财政解困应从财政体制创新入手。这种制度创新是一个复杂的系统工程，必须寻求和树立标本兼治、治本为上的思路。

　　基本思路是将分税制改革进行到底，完善分税制改革方案，减少政府层级和财政层级，建立财权与事权相匹配的财政体制。

　　考察一下搞市场经济的国家，尚找不出一个五级架构的政府。虽然我国宪法明确规定是五级政府，但是按这样的架构，各级政府如都要求有自己稳定的税基，都能够按照分税分级的框架来形成财力分配，至少在基层看不到出路，乡一级没有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要考虑先减少财政体制层级，通过“乡财县管”、“省管县”的改革，争取把五级财政“扁平化”为中央、省、市县三级。条件成熟时，再修宪减少政府的层级。一是把乡一级政府变成县一级政府的派出机构。这样一来，乡一级的人大主席团、政协联络组、政法委和其它七站八所等机构，都可以大大简化，把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来，做到系统合理化。虽然前些年我们曾作过建设乡财政的努力，但从实践情况看，乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性，乡财政一直是很不完备的。而且，发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统都已按经济区域而非按行政区划在基层设所，财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已丧失了基本的配套环境。二是把市、县放到一个级次平台上，成为“扁平化”后的基层政府。

　　当然，实际的推进必须审时度势，建议行政跟进时先考虑乡镇层级的简化。总之，现在的改革已牵一发动全身，处处要求通盘考虑，我们要改变过渡色彩浓厚的财政体制，越来越需要政府体制全局的优化设计。

　　记者：减少政府层级和财政层级，看起来是个不错的办法，但做起来可能会很难也很漫长。要做的话，是不是同时还要有诸多配套的措施跟进，否则将难以进行。

　　贾康：是的。减少政府层级和财政层级，这是一个构想。围绕这一构想，我们还要有形成推进地方财政体制改革的大思路。这个大思路应是在适当简化政府层级的前提下，按照“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以自上而下转移支付制度的健全，来完善以分税制为基础的分级财政。关于如何推进地方财政体制改革的大思路，还有很多的细节分析，以后可以再详细说，这里我就不多讲了。一言以蔽之，要作好分税分级财政良性运转的通盘考虑，从体制创新入手完善以分税制为基础的分级财政。

　　记者：关于县乡财政解困的出路问题，您还有哪些建议？

　　贾康：要处理好深化省以下财政体制改革与相关改革的配套关系。财政改革在现阶段已不可能单兵推进，解决好省以下体制问题，化解基层财政困境，在治本层次上离不开与“三农”问题密切相关的一些重大配套改革事项，其中核心的、实质的问题是如何按市场经济原则考虑农村区域和基层政府眼界下(辖区)生产要素流动的制度安排。这必须涉及到农村土地使用权的流转制度；资金的流动、融通制度；与市场化资源配置机制相适应的农业与农村区域税制建设；人口的流动制度；与建立统一市场、推进工业化和城镇化相呼应的农村区域社会保障制度建设等等诸多方面。

　　总之，我认为，只有在逐步解决“三农”问题的过程中，使农村区域经济与财源的互动得到市场化制度创新有效支持的情况下，才能有效推进分税分级财政改革，走活基层财政这步棋。