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广东省的《管理办法》是一项突破性立法，突破了我国现有的法律制度，开创了全国的先河；但不是一个超前性立法，因为集体建设用地隐形市场早已存在，而且规模不小。
——专访中山大学法学院教授刘国臻
★《中国经济周刊》记者 法悟 见习记者 陈婧/广东报道
《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》出台后，在全国引起了很大的反响，尤其是学术界的争鸣。为此，本刊专访了广东法学界知名学者——中山大学法学院教授、中国社会科学院法学所博士后刘国臻。
《中国经济周刊》 ：广东省政府有关部门在回答记者提问时指出，《管理办法》中提到可以使用集体建设项目范围已远远超出了《土地管理法》的规定，作为地方立法是否有违规之嫌？
刘国臻：我国法律制度建设有一个比较特殊的现象，先由某一个或几个地方立法，试验成功后，再进行中央立法。在这方面，广东省作出了很大贡献。现在的《办法》又是一个很好的例证。
《中国经济周刊》：广东省政府有关部门认为《办法》是一个探索性立法，超前性预见性立法，您如何评价？
刘国臻：这是一项突破性立法，因为确实是突破了我国现有的法律制度，开创了全国的先河，但我不认为是一个超前性的立法，因为集体建设用地的流转市场早已存在，而且规模不小。也因为无法可依，甚至违法违规地操作，这项法现在出台，实际上已经有些滞后。
《中国经济周刊》：据了解，珠三角地区通过流转使用农村集体建设用地实际已超过集体建设用地的50%，现在出台这项《管理办法》，有人认为这实际上是对过去可以称得上是违规违法的行为和事实的一种合法性追认，甚至有人干脆指出，过去因为法律不健全还是隐性地做，现在可以公开地做，因为在土地市场上，政府的职能在《管理办法》中并没有多少改变和约束，对此您如何评价？
刘国臻：因为经济和市场的发展，集体建设用地隐形市场早已大量的客观存在，与其堵不如疏，将这一隐形市场运做公开化，纳入统一的土地市场，有利于盘活农村原有的建设用地。另一方面，在用地违法造成国家大量损失方面实际存在不少的政府违法，因为对于农民或个人来讲，用地程序大多是政府制定并由政府执行，违法违规的机会很小，因此如果政府在执行《管理办法》上没有相应的明确执法约束，尤其是城市规划和土地利用规划以及土地农转非等等都在不公开的审批程序中进行，仍然很难避免政府违规。但不管怎样，《管理办法》提升了农民的权力，使公权力更加公开化，土地价格形成机制更加市场化，是个积极的进步。
《中国经济周刊》 ：《办法》的突破性会不会造成在执法实践过程中出现矛盾而不利于执法？
刘国臻：你提的不错，这个突破在产生积极作用的同时，可能产生执法上的争议。从我国《立法法》的规定来看，《土地管理法》等中央立法与广东省的《管理办法》并不是普通法与特殊法的关系，而是上位法与下位法的关系。这样，当产生土地纠纷时，中央立法和地方规定不一致，司法机关如何适用法律，法官就很难判决。另外，对于《管理办法》中不少地方如适用主体“集体经济组织”在法律上没有明确的规定和组织程序，可以使用集体建设用地的企业类项目的划分标准还是旧的，这些在现实中不利于有效执法。当然，《管理办法》还是粗线条的，这对于突破性立法也是难免的。
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