反垄断法难打破垄断 落实36条重在传导机制

　　本报记者 黄培坚 熊灼 程明霞 北京报道

　　《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》2月25日正式颁发。《意见》从七个方面提出36条意见，因此又被称为“非公经济36条”。这是新中国成立56年来第一次以中央政府的名义发布的鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策性文件。《意见》出台，对于正处于发展关口的民营企业会产生怎样的影响，垄断坚冰是否将因此 而消解？本报记者采访了中国社科院民营经济研究中心主任刘迎秋、中国民(私)营经济研究会会长保育钧和北京大学经济学院副院长刘伟。

　　一份纲领性文件

　　《经济观察报》：在“36条”中，您对哪个方面的意见和提法最为关注？

　　刘迎秋：整个文件的全部内容都非常重要。可以说，在这个文件中，没有任何一句话是多余的。这是由我国国务院首次发布的旨在鼓励支持和引导民营经济发展的重要历史文献，也是历史上第一个专门论述如何鼓励、支持、引导我国民营经济发展的纲领性文献。

　　刘伟：我个人认为，“36条”中有两个方面的问题最重要。一是非公有制企业财产遭到侵犯时可以采取的措施。“36条”中关于私人财产被侵犯后如何操作，提法比过去明确了，这是一个重大进步。而且，上届宪法修正案里，已加入“合法的私有财产不受侵犯”。“36条”引人注目，是因为它不是对个人消费资产，而是对私人投资权的系统性保护。

　　第二个方面，我认为比较重要的，是均等的融资权和均等的融资机会。“36条”对民营企业的信贷，第一方面的要求是规范，第二方面，是试图降低私营企业信贷时的交易成本，要求简化手续、提高效率等等。这对民营企业的发展的实际意义非常大。

　　保育钧：第一条的第一句话：“平等准入，公平待遇”的原则。

　　这句话是“36条”的灵魂和指导思想。民营企业不要特殊待遇，只要平等待遇。在实际工作中，一些政府决策部门还存在歧视民营企业的现象，一些垄断行业还存在打压和限制民营企业的问题，社会上也有一些不公平的说法，比如有人说“民营企业都是靠违法手段攫取利益的”。所以，给民营企业公平的待遇是“36条”最核心的内容，要破除民营企业浪费资源、破坏环境、没有效率和不讲信誉等等偏见。

　　《反垄断法》难破垄断

　　《经济观察报》：此次出台的“非公经济36条”确定了“非禁即入”的原则，但一些大公司可能利用其垄断地位，设置进入壁垒，阻止民营资本的进入。对此，现在很多人冀望于《反垄断法》，这是解决问题的根本吗？

　　刘迎秋：“非禁即入”问题实际上在党的十六大报告中就已经明确提出来了。“非禁即入”表明我国对市场主体行为规范准则和法制已经开始与国际接轨。全国人大在立法工作方面做了很多工作，取得了很大的成绩，但是从立法到执法和全民尊法、守法，还有很大的距离。

　　目前，我国仍处于一个从传统计划经济体制向现代市场经济体制、从单一利益状态向多元利益格局转轨的过程。在这个过程中，总会由于利益格局的调整而使一部分人的利益受到某种损害。既得利益集团、特别是拥有垄断权力、处于垄断地位的垄断者，为了自身利益，就会想方设法设立一些进入门槛，排斥外部竞争。这种现象，在经济体制转轨时期是正常的、无法避免的。就是在市场经济国家，同样也存在类似的问题。

　　解决的办法，一是靠继续深化改革，包括经济体制、管理体制以及企业产权制度和体制改革等等。改革仍然是解决上述问题的一剂良方。其次，就是要加大立法投入，加快立法步伐，加强执法力度，从法的角度解决过度垄断问题。此外，其他制衡方式包括新闻监督等等，也是有助于促进打破垄断的重要机制。

　　刘伟：在反垄断问题上，不能把所有制结构和产业组织问题搞混。产业组织的准入问题，即允不允许进入，其实没有所有制歧视，主要取决于资金、技术和规模方面的壁垒。你有本事就可以进入这个行业。但所有制方面，则是一个制度歧视问题。在中国，两方面的问题往往交织在一起。很多时候会弄得很复杂。《反垄断法》是一个产业组织方面的法律，所以我认为，《反垄断法》无法解决你说的这个问题。

　　中国的垄断，基本上不是通过市场竞争形成的，而是行政原因形成的。行政划割，不允许你进入。这样形成的垄断企业，不一定效益高，不一定技术进步。其次，这种垄断的主体本身又是政府。所以，从这个角度讲，《反垄断法》解决不了中国目前民营企业和国有企业之间垄断格局和关系。这是中国的基本国情。

　　保育钧：“36条”已经提出了“五个允许”和“两个鼓励”，如果落实这些内容，非公有制经济的舞台将更广阔，事实上将是除极个别领域之外的全面放开。要注意的是，有些垄断企业，像企业又像政府，它们可能会排挤民营企业，打着整顿行业秩序的旗号排挤民营企业。还有一些行业，改革开放没有从根本上触动它们的利益，反而进一步强化了垄断地位，当前阻碍改革进一步深化的就是这些既得利益部门。但是，改变这个局面还有个过程，还有各个方面的因素，《反垄断法》进入立法程序了，要打破既得利益集团格局还有困难。

　　《经济观察报》：对民营资本的不信任是很多领域开放步伐缓慢的原因，对于这个问题，你们有什么看法？有没有好的手段来解决这个问题？

　　刘迎秋：这是一种封闭式思维必然导致的一种看法。我们不必有那么多担心。不用怀疑企业有为自身牟利的要求，不要把自身装扮成毫无私利要求的市场主体，那种“贤人”“圣徒”在实际经济生活中根本不存在。问题在于要有监督、竞争和制衡。只要有了监督、竞争和制衡，企业为己牟利的动机和行为就会受到各种各样的制衡和约束，社会也就会因此而得到健康发展。从这个意义上说，我们决不能因为民营企业有私利要求而不允许他们进入金融等各种垄断领域。当前需要我们进一步做好的是在放开准入的过程中，切实在加强监管、引入竞争、加大制衡等方面做更多的文章。

　　我想强调的是，民营经济进入门槛的拆除、垄断的打破并非一件易事，更不是出台几个政策文件就能把全部准入问题加以解决的。再有一点就是，也不要轻易认为只要市场准入问题解决了，民营企业的进入问题就能够全部迎刃而解。实际上像投资建设中国联通(行情 论坛)(资讯 行情 论坛)、中国电信(行情 论坛)这样的电信大网，需要很大的资金投入，不是一两家民营企业(即使是有一定规模的企业)想做就能够马上做得了和做得好的。但是，这并不是因此而限制民营企业进入、过度支持少数寡头垄断电信产业的理由。恰恰相反，一个重要的方面，就是要从提升国家经济实力和国民经济福利的高度，进一步推进和深化改革，通过打破垄断，促进我国国民经济的持续健康快速发展。

　　政府扮演什么角色

　　《经济观察报》：打破垄断势必要突破原有的利益格局，那么在各种利益纠葛中，政府监管部门和政策决策者应该扮演什么角色？

　　刘伟：政府对国有企业的监管和对民营企业的监管，在体制上完全不同。你要求政府公平中立，那是不太可能的，也不应该。国有和非国有之间，国家的制度安排肯定站在国有企业一边。我们想把政府从出资人和监管者两个角色分开，但不可能。第二，近年来地方政府的行为越来越趋向收入最大化了。也许会有这样的情况，非国有企业给地方财政收入、就业、地方繁荣的贡献更大，而当地的国有企业，其收入主要交给中央财政、国税，主要行为听从中央安排。那么，地方政府从自己的目标和利益考虑，没准就会偏向当地的民营企业。

　　保育钧：“36条”最关键问题就是政府监管方式的改变，政府要转变职能、领导要转变作风和观念。许多民营企业家说，最难处的是同政府权力部门工作人员的关系，花费精力最多的也是同政府权力部门的公务人员打交道。远不得，近不得，关系十分微妙，办事行为很难掌控。这不仅影响了民营经济的发展，也损害了政府的形象。“36条”对改进政府的监管方式提出了具体要求，这些规定很有针对性，必然受到社会各方面的欢迎。

　　民企不会边缘化

　　《经济观察报》：从现在的情况看，中国出现了对“外”开放优先、对内开放滞后的现象，有分析人士认为，在新一轮即将决定未来中国产业格局的大整合中，民营公司落在一个被边缘化的劣势地位上。你们如何看待这个观点？

　　刘伟：为什么民营企业没有国民待遇？比如所得税、信贷、担保、土地等各个方面，都不如外资企业。这是因为，对外开放和对内开放，给出的条件是不一样的。不是主观上有区别对待，而是制定规则的源泉不同。开放是人家定规则，改革是政府定规则，民营企业参与来玩。另一方面，民营经济的发展有其阶段性的特点，从技术、资金、市场占有率、营销网络、管理、企业治理结构、国际化程度等多方面，民营企业都不如国际大厂商。所以，民营企业不占主导地位，和企业成长的历史太短有关，不是因为歧视。

　　“36条”对改变这个状况无疑会起作用。我们加入WTO几年了，到2007年过渡期基本上结束。在这个背景下，“36条”要考虑内资、外资的共同国民待遇。

　　刘迎秋：首先这是在中国目前仍处于经济体制转轨这样一个特定阶段的产物。实际上，解决内外资企业平等国民待遇问题(如两税合并问题等)的速度在加快。说目前我国民企正在被边缘化，这种担心是不必要的，也是不确切的。在市场竞争和公有与非公有平等发展的过程中，很多具备内在成长能力的民企发展得是很快的。这是由民营企业的内在机制和外部发展的环境决定的。很多企业迅速发展并成长为我国国民经济发展的一支重要生力军。相信，随着“36条”的全面贯彻和实施，民营企业发展过程中出现的一些问题，不仅会得到解决，而且会加速得到解决。“36条”的颁布与实施，将带来我国民营经济大发展的第三次浪潮。

　　落实要一套传导机制

　　《经济观察报》：如何把“非公经济36条”的内容落到实处？当前需要做的最紧要的事情是什么？

　　保育钧：最近我跟很多企业家都谈到这个文件，普遍的看法是，文件做得非常好，有很多重大突破，大家都欢欣鼓舞。当然，民营企业家们普遍比较关心文件如何落实。文件第“34条”讲了，要“建立促进非公有制经济发展的工作协调机制和部门联席会议制度，加强部门之间配合，形成促进非公有制经济健康发展的合力。”这一点很关键。如果说文件还有欠缺的话，我觉得那就是文件没有明确谁来督促的问题。

　　这些年来我们出的文件也不少了，关键是落实的不好，对于过去那些以各种借口抵制文件落实的做法，我觉得应该有个说法，有个处置的办法。

　　刘伟：“36条”的落实，需要有一套传导机制。最紧要的措施，我觉得就是法治。财产制度的保护，必须有中立的司法体系和大量的市场中介服务，比如会计师、律师、仲裁等等。否则我状告无门，或者告起来没有证据。国际上反倾销，人家有一系列指标来举证。现在我们反歧视，那也得有一套指标体系。有组织架构，让这些声音得到程序性的表达。