21世纪经济报道：中国改革的“第二次启航”

　　本报记者　张翔

　　1.渐进改革的历史与现实

　　渐进改革让人们有时间来觉悟并非凡是“改革”就是正确和值得支持的，来反思改革遭遇的各种困局，来考虑要什么样的改革、如何改革的问题。

　　如果说中国“摸着石头过河”的渐进式改革较之于“休克式”的震荡变革有其优越之处，那么这些优越之处要到今天才能充分地显示出来。

　　这种优越，不仅在于渐进改革可以让时间来解决问题，让民众在渐行渐进的改革过程中消化各种冲击，理解和认同步步深入的改革措施，让改革顺利展开。这种优越注定只是一个侧面，因为谁也不能保证渐进改革就不会遇到深滩险阻，谁也不能保证渐进改革就不会积攒问题而成阻滞难通之势。

　　所以渐进改革在让时间来解决问题的时候，就有另一重优越的地方，那就是让人们有时间来觉悟并非凡是“改革”就是正确和值得支持的，来反思改革遭遇的各种困局，来考虑要什么样的改革、如何改革的问题。这种思维缓冲会给渐进改革带来一种常有休整、歧见纷呈、回旋往复的风格。人们在困难与问题之前，可以在一种相对从容而不是剧烈震荡的历史氛围中去追问，既然变与易是永恒的，那么如果时势发生转换，改革是否需要调整，改革本身需要怎样的变化？

　　中国改革的难题是什么？不同时期人们的感知并不一样。

　　20世纪80年代与90年代之交的中国改革最重要的背景是社会主义的全球性危机。接下来1992年开始再出发的大规模经济改革，是中国执政党回应国际变局、试图改变社会主义国家“宿命”的努力。这一改革最基本的特征是吸取现代市场国家的制度资源来重建经济与法律制度，把中国逐渐带入全球化体系之中。这个时期最主要的困难就是如何突破加入全球体系的制度与文化阻滞，如何改造显得落后的传统体制，“让一部分人先富起来”。有学者将1992年改革称为“二次改革”，与1980年代的改革相区别。不过总的看来，这一波改革与1980年代改革之间的延续性要大于变异性(1980年代的改革同样肇端于在全球发展潮流中对社会主义国家建设的反思和突破，只不过当时更多地继承了传统体制下的一些关心，从而在制度设计上显得复杂多绪一些)。到世纪之交，中国的市场化进程已经开始建构起一个市场国家的社会基础，进入全球化体系。中国成功加入WTO，是这一成果的一个国际验收。

　　也正是在世纪之交这一时期，人们比以往更明显地感受到渐进改革推进过程中产生的压力。对这种压力和困难有两种主流说法，一种是传统体制的影响太深，原有体制的保守力量仍然强劲；一种是随社会财富集中趋势出现权贵化的既得利益群体，不仅社会分化加剧，而且既得利益亦会积极介入政策决策，加大社会财富集中的趋势，使社会进一步失衡。相应地有两种对改革的期待，一是以更强劲的改革来破除传统体制的阻滞，甚至不排除震荡式改革；二是大力开拓社会平衡发展的制度安排。

　　这两种对改革困局的评估并不非此即彼。在以往“姓资姓社”的政治辩论中，主张改革者基本上只提第一种情况。但到世纪之交的时候，作为经济改革的先导知识领域的经济学界，已经是两种说法并重了。典型的例子是，杨小凯、钱颖一、吴敬琏等学者力主分辨好的资本主义和坏的资本主义，警惕权贵资本主义倾向。在此之前近十年，一些后来被命名为“新左派”的学者也提出了这一问题。

　　一种对渐进改革的忧虑也越来越强烈，那就是在经历一段时间的改革之后，矛盾的积累并不会因为发展的进程而得到缓解，反而可能因为矛盾的积累无法在原有的框架内获得解决，导致改革毁于社会冲突。由于以往的改革动力很大部分来自于存量改革，随着可重新分配的既有存量越来越少，这种忧虑也就越来越强烈。

　　2.渐进改革的内在困难

　　由多元化的社会利益所建构的市场国家要想长期稳定发展，就必须学会如何在社会利益冲突之前维护正义，彰显国家权力的良好德性。

　　对经济改革的这些忧虑与困惑，折射出二十余年的经济改革过程中逐渐显得重要的问题，简单地说，就是从宏观层面来看，社会分化日益严重，各种形式的社会不公正日益增多；在微观层面的具体案例中，不同利益群体的利益表达能力的差距扩大，从而影响到具体案例的公正性。这一变化提出了更深层面的问题，即在变化了的时代条件之下，国家权力及其执政党如何确定自己的执政基础(“代表谁”的问题)，以及如何建立有效回应不同利益群体要求的各类决策机制(“如何代表”的问题)？在这一转型过程中，民众意见不可避免地成为历史的一个主角。

　　最近香港中文大学教授郎咸平对顾雏军等企业家的批评所引发的争论，只是在这一大背景下出现的一个典型事件。郎咸平的看法是否有理见仁见智(周其仁对其具体论述有充分的反驳)，不过目前延续的争论所呈现出来的当下社会意识状况更值得关注。

　　目前正在进行的争论显示，民众、专家和企业家之间对改革方案意见存在很大的分歧。这也是目前渐进改革所处的现实状态。在具体的案例中，这种分歧就表现为不同群体对具体改革方案的利益冲突，这也是前面所说的渐进改革终结的忧虑所产生的一个微观机制。而且，在改革方案的制订过程中，一般民众(具体案例中的一般员工)的利益表达能力比较弱，表达途径也有限，因此表达效果经常很不乐观(正如周其仁在新浪网的对话中所指出，在具体的改革过程中，一般员工的意见应该更充分地反映到决策中，以求得改革的公正)。国家权力则需要在各种决策中有所选择。

　　这其实也是中国渐进改革进入21世纪之后逐渐呈现出来的一个主要特征。目前仍是热点的房地产业去年以来的状况就是一个很好的例子。

　　房地产行业发展的矛盾主要体现在贷款和土地市场两方面。房地产业要发展，一是要尽量低成本、更方便地拿到贷款，二是要尽量低成本地拿到尽量好的地皮。矛盾也集中出现在这两个领域。

　　贷款方面的矛盾主要在银行与房地产商之间。2003年，央行基于国家金融稳定的考虑而收紧信贷，先有央行121号文件(《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》)的出台；此后不久，部分房地产商和主管部门、地方政府认为房地产未过热，积极游说，然后有国务院18号文件(《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》)的出台，在信贷控制方面的措词稍显温和。虽然国务院18号文件与央行121号文件出自同一系统，前者并没有颠覆后者，但是前者这个管长期的中央文件发出支持房地产业发展的积极信号，对后者这个管短期的部门文件而言，多少释放出了放宽的政策信号。最后的状况大致是信贷继续较以往有所收紧，但程度稍轻，为房地产商开放了新的融资渠道。

　　部门利益博弈影响了这一变化。央行基于自身职责和国家整体金融状况的考虑而作出有别于房地产商和地方政府的判断，而后者基于自身的利益考虑(资金链可能断裂，危及企业经营，影响地方经济指标)对央行的紧缩政策有所不满。由于考虑到房地产业刹车过猛也会引发不小的金融震荡，中央经济调控部门投鼠忌器，房地产业的游说的确收到了一定成效，使央行的政策力度有所对冲。此次房地产商集团游说是改革开放之后利益集团成功影响中央公共决策的一个典型案例。

　　土地市场的矛盾则在地方政府、房地产商和一般民众之间。由于土地使用权的流转市场不规范，地方政府在土地划拨项目审批、土地使用权流转定价方面缺乏有力约束，加上地方政府在拆迁事宜上往往以公权力助房地产商的私利，这样一来，土地使用权定价问题和拆迁问题成为群众维权和抗议的多发地带。

　　个别抗议事件通过媒体的参与而形成的舆论，构成了对公共政策的压力。部分省市主动调整了城市拆迁制度(如广东)，出台规范土地流转市场的政策。2003年底中共中央在修宪建议中也指出，要给予失地的农民以补偿，并准备修改《土地管理法》。在这个问题上，房地产商一改在央行收缩信贷问题上的踊跃发言，无所措辞。这一次，民众的利益表达形成了一个整体的力量，政府的公共政策选择支持了民众这一权利诉求。

　　在这一案例中可以看到对国家权力的两种期待，一是利益集团影响政府决策的努力，二是一般民众对国家权力提供正义的吁求(他们看到，要让不良商人和违规的政府权力不再侵犯他们的合法权益，必须要请国家权力介入)。但是两者力量的大小却不一样。自由存在的利益集团的表达能力是有大小之别的。利益集团的表达能力一般很强，而分散的、无经验的、难以接触更难以组织的普通民众构成的利益集团，在行政权力与资本权力的双重压制之下，缺乏自由表达诉求的能力。

　　于是，这种力量不平衡的不同利益之间的冲突就需要国家权力提供正义。不同利益群体的冲突从本质上说是“人对人是狼”(霍布斯)的冲突，部分人的权利也可能受到另一部分新生长的权利的压制，这种冲突发生时怎么办？毫无疑问会反过来邀请国家权力来裁断它们的冲突。如果说人们希望以程序性的法律制度来处理社会矛盾与冲突，那么程序性法律本身的正义性也需要正义的国家权力来保证和提供。由多元化的社会利益所建构的市场国家要想长期稳定发展，就必须学会如何在社会利益冲突之前维护正义，彰显国家权力的良好德性。

　　这个时候，国家权力及其执政党乃是历史发展的关键所在。渐进改革能否在矛盾与冲突之前“闯关”和超越，关键要看国家权力能否体现正义(建构一个正义的国家权力和与之匹配的民主制度，本来就是中国的渐进改革乃至中国革命的核心目标)，以及如何在各类决策和制度中体现正义。

　　3.“第二次启航”的历史可能性

　　对这一问题自然见人人殊。比如，针对国家权力如何避免为腐败力量(权贵化的力量)所操持和败坏、国家权力如何在强大的利益集团(包括地方政府、部门利益等各种利益集团)游说之下保持正义的问题，甘阳、王绍光等学者就认为从先进国家的经验来看，执政党应该通过自己建立于全民选举之上的合法权威，运用国家权力，来权衡处理民众与其他利益集团之间的博弈。这一意见值得注意。国家权力在确认和保护公民权利方面的作为，也是人们一直颇为关注的方面。从各种意见来看，在市场经济体制的建构初步定型之后，国家权力的合法性和正当性如何确立，国家权力能否充分吸纳各个群体的意见、体现全体公民意志，逐渐上升为人们最关注的问题。

　　关于理想状态的意见不免纷繁芜杂，而理解中国渐进改革的现实，首先要看执政党的自我理解。不仅看她的理想，更要观察她的现实实践。

　　观察二十多年的改革过程，不难发现国家权力从两个方向自我改革的努力，一方面，保护个人权利，释放个人权利的空间，以法制约束政府权力，使之不得任意侵犯公民的合法权利；另一方面，不同利益之间的冲突需要国家权力提供正义。

　　“摸着石头过河”的改革从重新界定农民、工人和企业家等等个体的经济权利开始。经历了长时期的改革之后，公民的权利在国家制度内已经基本获得确认。不过，在现实生活中不同群体的真实权利水平、对权利的吁求深度与吁求能力大不相同，因此出现了“谁的权利”的问题。保护“谁的权利”与利益冲突，常常是相互关联的两个方面。这是执政党在新的条件下确立自己的执政基础所面临的基本问题。

　　执政党的历史经验使得她更容易理解，在利益冲突之下如何处理不同群体的“权利”，关系重大。就现代政治而言，无论革命时期，还是当代的民主选举执政时期，最大多数民众的支持都是革命成功和执政最根本最基础的条件。“三个代表”的理论，便是对这一问题的重要回应。

　　从“立党为公、执政为民”、“以人为本”的执政方针的表述，及其在一些焦点事件中的表现来看，执政党在最近两三年一个主要的关注点，已经是如何更广泛地吸纳公民的诉求。例如抗击非典过程中促使国家卫生防疫体系走向透明公开，又如孙志刚案件曝光之后，顺应民意废除收容制度，都属此类表现。

　　在前述房地产业的案例，国家权力也展示了一种复合的介入态势。一方面，国家权利继续坚持以往保护企业发展的权利视野，承认既得利益在一定范围内的权利要求；另一方面，开始强调曾被忽略或者被遗忘的权利视野，支持弱势者的权利要求，一定程度扭转以往一些政策中公权力对强势利益无节制支持的状况，在制度设计上开始注重处理不同权利和利益的冲突。

　　尽管这种主动介入与孙志刚案等案例一样，是对社会冲突个案被动回应的结果，但是从个案处理向制度调整的拓进，却不能不说是国家权力的主动愿望。这些国家权力自我重构的信号，显示国家权力自身的政治思考已经在进行调整，在保护公民权利的同时，更细致地关注“谁的权利”的问题。

　　面对社会冲突的风险，国家权力更关注的恐怕是如何回应多数人的问题。而中国的特殊社会结构决定了，决定革命成功和选举执政格局的多数人一直都将是工人和农民。如果既得资本权力的膨胀无法遏制，而农民和工人等弱势群体的权利无法得到公正的确认和保障，缺乏表达自身利益诉求的渠道，社会冲突就比较容易出现，执政基础就会严重削弱。有关“权贵资本主义”的担忧，要点也在于，国家权力的官僚系统因为深深介入市场经济运作而可能演化为某些利益集团的代言人，从而可能使执政党和国家权力逐渐失去以往主动界定的执政基础———一般民众的危险。执政党不能不重新思考自己的执政基础在哪里、如何去建立这种执政基础这些问题，并调整政治战略。

　　从刚刚结束的中国共产党在十六届四中全会上对加强党的执政能力建设的讨论和决定来看，执政党对这一问题的回应是全面、系统和深刻的。执政党如何从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等方面进行努力，在社会主义民主体制的基础上确立自身的合法性和正当性，成为举国公民支持和拥护的执政党，将决定中国渐进改革的前途。

　　这种自我改革有其困难。在利益集团政治要求提供制度平台、提供政治多元主义和利益诉求的自由竞争的空间之时，如何通过民主制度建设，将国家权力建立于每个公民之上，让国家权力“代表”最广大的人民，从而制约国家权力，确立国家权力的正当性？国家权力的改革筹划处于不同方向的国家制度重建要求的拉动之中，利益冲突影响的分歧亦将在以后更多更频繁地呈现出来。目前的社会利益格局之上将产生什么样的改革？国家权力将有何种制度化重构？选举制度的建构将成为具有决定性意义的一环。

　　在这一过程中，可以看到一般公民与国家权力极富意蕴的同步变化。在人们尚未在市场体制中生活过的时候，对它会有很多好奇的想象与向往；而当对市场社会的生活有了切肤的洞察的时候，人们就会有了切合市场社会实际的新想法。以往人们往往以为自由就是对国家权力的疏离，就是财富数字的扩大和富裕生活的到来。然而，市场社会严峻的利益冲突让人们意识到，正义只能来自于国家权力的正当性与合法性的建构。公民个体的幸福，只能来自于公民个体与国家权力的建构性关系，国家权力必须以公民个体的自由与支持为基础，而公民个体亦只能在正义的国家权力之下才能获得自由。

　　这个转变一般叫做成熟。古希腊哲人苏格拉底也曾经有过这样的成熟过程。以前，他想把公民社会里的公民都教化成他理想中的样子，后来，他了解了公民社会的现实，知道公民社会应该有适合这个社会的习惯和法制，自己应该做自己(哲学家)该做的事情。人们把他的这一转变称为“第二次启航”。

　　每一个公民、每一代公民都有他们的成熟过程。一个执政党的成熟也是如此。中国共产党的改革者们在准备出发建设一个市场国家的时候，对市场国家也有属于那个时期的想象；而当市场国家的轮廓逐渐呈现的时候，他们便对市场国家的现实有了实事求是的了解，对市场国家里存在的必然的利益矛盾与权利冲突有所洞察，更深切地体会到只有赢得民心、得到人民的支持，进行全面推进的改革，才能长期执政(不管革命还是执政都如此)。而这个民心决定于中国社会结构中的大多数。这样便可以在新的水平上洞见自己的执政基础应该在哪里，可以重新理解在矛盾与冲突的历史情境中如何保护公民权利、如何扩大民众的政治参与、如何建设廉正政府、如何建立强大主权、如何复兴民族文明。

　　这样看来，相对于以往向市场体制迈进的经济改革而言，执政党也有她的“第二次启航”。执政党在学习如何全面把握自己在市场化的公民国家中应该承担的角色，学习如何成为体现正义的公民国家的领导者。这一次启航导向的，将是成为国家执政者的无边的实践，前面并没有一蹴而就的答案可言。但我们在中共十六届四中全会的系列决定中，看到了历史的希望和丰富的可能。