银监会“指引”授信 意在配合央行调控信贷？

　　-本报记者 王延春 北京报道

　　当一方加重了砝码，寻找平衡又将是两方的难题。

　　“发展改革部门不再审核其经济可行性，将由银行自主审贷，自担风险。改革将促进商业银行提高独立审贷水平，同时也对商业银行的决策与风险控制提出更高的要求。”7月 22日，银监会副主席唐双宁在一次会议上说。唐表示，深化投资体制改革，必将对商业银行经营产生重大影响。

　　两天后，银监会在其网站颁布《商业银行授信工作尽职指引》(以下简称《指引》)。此举被看作是银监会加大银行自主审贷、自担风险责任，规范商业银行授信工作和防范化解信用风险的关键一步。

　　然而，在商业银行获得更多贷款决策自主权的时候，银监会需要面临的是与央行以及发改委的进一步磨合与协调。“他们的定位和分工有时候显得很模糊。”国务院发展研究中心宏观部第一研究室副主任李建伟接受本报记者采访时说。

　　独立审贷能否真正“独立”

　　银监会颁布的《商业银行授信工作尽职指引》是银行监管部门首次对商业银行征信、授信和授信尽职调查提出详尽的尽职要求和评价标准。

　　《指引》确立了我国商业银行授信工作尽职的全面覆盖性、授信审批双线制衡原则和授信尽职调查制度，从授信的前、中、后台的全过程对尽职行为予以制度规范，指引共分7章57条，从授信的客户调查和业务受理、授信分析和评价、授信决策与实施、授信后管理和问题授信管理等四个方面对授信尽职作了详细的规定，基本覆盖了商业银行授信过程的各个主要业务环节，对尽职调查和问责制提出了明确要求。此外，《指引》还列出了近200条风险提示，主要包括主要授信种类的风险提示、客户基本资料清单提示、授信业务特点分析风险提示、非财务因素分析风险提示、格式合同文本主要条款提示和预警信号风险提示等。

　　从“牟其中案件”到“仰融事件”，从周正毅涉及金融诈骗到姚康达骗贷7141万元，商业银行信贷管理方面潜藏的黑洞被掀开。而审计长李金华一年一度的金融审计报告揭开的系列金融案件则更是触目惊心。

　　“信贷问题惊现，暴露了银行信贷管理体制的缺陷。”工行一位不愿透露姓名的人士表示，更严重的是信贷审核的不独立，一些分支行负责人插手信贷审核。而以“银政合作”、政府担保等方式，地方政府也在影响着大量贷款的去向。

　　其实，铁本上马及将规模从200万吨扩张到840万吨的贷款背后，人们看到的是地方政府竞争和怂恿的影子，以及大案背后的信贷风险。

　　为什么总是有银行受骗上当、付出巨额信贷损失的代价？中国社会科学院财贸所副所长何德旭认为：“最直观的解释是，商业银行被一些表面现象所迷惑，缺乏深入、细致、认真的贷前调查、贷时审查和贷后检查工作。”

　　更深刻的根源则在于，商业银行存在着制度上的缺陷。何德旭曾撰文分析，一方面，尽管商业银行贷款有抵押、担保等方面的严格要求，但是，在具体的执行过程中，对贷款对象的一些相互担保、连环担保、重复抵押、虚假抵押等难以有效识别，从而做出错误的贷款决策；另一方面，商业银行虽然设置了多层次的审贷小组、审贷委员会等，但形同虚设的情况大量存在，内控机制仍然没有真正建立起来，缺乏有效的监督和约束，给内外勾结、骗取银行贷款以可乘之机。

　　其实，银行也采取了一些举措。早先中国民生银行推出了“信贷审查官”制度，随后工行在全行范围内推出了全新的信贷管理系统(CM2002)，交通银行也成立研究小组建立了信贷风险管理体系。

　　然而，更多的人分析银监会选择在宏观调控进入重要拐点的时候出台《指引》，其用意是对贯彻国务院关于固定资产投资体制改革决定的配套。国务院关于投资体制改革的决定按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段，其中一个重要的配套措施就是理顺信贷环境。

　　7月22日，期待已久的投资体制改革方案终于出台。确立企业投资主体地位。在国务院召开的落实投资体制改革决定电视电话会议上，唐双宁就表态，要根据中央关于宏观调控的统一部署，严把信贷发放的闸门，并表示政府将改进投资的宏观调控方式，商业银行也将加强对产业政策和信贷政策协调配合的研究，完善固定资产贷款审批和风险管理制度。

　　其实在《指引》前，中国人民银行曾颁布了《商业银行授权、授信管理暂行办法》；2003年10月23日银监会颁布《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》，但信贷风险问题依然存在，《指引》是否真正实现银行独立审贷，严控风险，关键的问题还在于银行的真正商业化和摆脱政府的干预。业内人士认为，政府主导的投资与国家垄断的金融体系结合目前还是信贷风险的一个“死结”。

　　所以，短期内，投资体制改革能否取得实质性进展，除了行政管理、国有企业、财政税收、金融体系等配套改革外，还涉及以下两方面是否有重大突破：一是改革国有商业银行经营机制；二是解决中小企业融资难。

　　建立协调机制

　　在这次宏观调控中，央行多次向金融机构发出警告，不要和央行博弈，周小川甚至直截了当地告诫商业银行，“既然已经说要加强内控，要改善贷款程序，要扁平化管理，不能稍微形势有变化就好了伤疤忘了疼。”

　　显然，央行调控的意图与金融机构有些时候发生了错位。在这次宏观调控中，似乎“三定方案”曾一度廓清的央行与银监会职能定位出现了重叠与交叉。

　　作为央行，在一些政策操作上充分考虑到银行体系的信贷风险。但一些人士认为，对于作为调控宏观经济的中央银行来说，对币值稳定和经济增长的平衡，则首当其冲。也就是说，央行首先考虑的是如何保持经济平稳运行的问题，至于对商业银行风险监管的工作，直接交给银监会就好了。

　　短期流动资金紧缺，银行抱怨贷款权上收。但央行认为，实际上中国的银行体系在流动资金的提供方面是世界上最多的。一方面，银行为了做大分母，使不良资产下降，心存扩大贷款的冲动；另一方面，央行却在收缩信贷。

　　现实的问题是，央行不通过监管难以实现货币政策的目标，但央行政策目标，有时候对银行来说很难实现自身利益的最大化，这也正是人们感到央行与银监会在这次宏观调控中的“冲突”。

　　从1993年以来，历经10年，金融分业经营、分业管理的框架初步形成。较早提出实行货币政策与银行监管职能相分离的学者、国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁曾就央行与银监会建立协调机制的问题接受记者采访时表示，要建立人民银行与监管机构的磋商机制，建立人民银行与监管部门的信息定期送达制度。“人民银行与银监会分别承担的职责之间有交叉、互补的关系，协调很重要。”

　　当然，在银监会成立一年多来，更多的时候，这两个机构之间是一种“默契”的配合。在本轮宏观调控中，发改委、央行、银监会联合下发《关于进一步加强产业政策和信贷政策协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》及《当前部分行业制止低水平重复建设目录》，共同协调进行宏观调控。

　　然而，不可否认的是，相关数据显示，宏观调控后的今年二季度，四大行的不良贷款余额却出现了上升，信贷总量得到控制的同时，又出现了信贷结构性的矛盾。

　　二季度是本轮经济周期的重大转折点，调控手段正酝酿转型。更为重要的是，在商业银行获得更多信贷自主权后，一些学者开始呼吁，宏观调控机制中，部委之间——包括央行和银监会的合作与协调机制应尽快建立。

　　现在，这种协调机制正在推动。日前， 银监会、证监会等网站发布了银行、证券、保险三大监管机构的监管合作备忘录，三大监管部门将定期召开联席会议。

　　据悉，由央行、财政部以及银监会、证监会、保监会参加的五部委联席会议也已经提上日程，而在国务院层次上的金融协调机制也在酝酿。

　　7月8日，国务院发展研究中心副主任李剑阁在2004年中国金融国际年会上演讲表示，金融稳定需要制度性协调机制。“尽快建立中央银行、财政部和各监管部门之间的协调机制，才能避免监管的重复和真空，以及政策上的矛盾和反复。”

　　然而，国务院发展研究中心宏观部的王召告诉记者，“在一些政策实施上，的确界限不是很清楚，政策是央行制定的，央行觉得自己当然有权检查，银监会可以选择配合执行。”在一些金融人士认为，货币政策的执行有时是通过银行监管职能来实现的，在中国目前的国情下，通过监管职能来实施货币政策反而是非常有效的。

　　银行监管需要央行的配合，央行的诸多工作也都需要银监会的支持。突出的表现是，“如果没有监管职能，央行担心制定的货币政策无法实现，而银监会更担心自己成为央行的附庸。”王召博士说。

　　当初，“三定”方案迟迟未批，原因之一就是银监会与央行的职能无法完全分清。按照新的“三定”方案，央行不仅保留了支付清算、外汇管理、货币发行、统计、金库、会计、反洗钱等服务功能，还大举进入了信贷征信业。这些业务的监管职能是否造成央行与银监会的职能“冲突”目前表现尚不明显。

　　在这次调控中，央行、银监会、发改委、国资委等部门的配合使调控措施产生了明显效果，但同时，人们担心，这种配合是否彰显了行政干预的色彩。