农信社改革后质量提高 农民却被边缘化 | |||||||||
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| http://finance.sina.com.cn 2004年12月12日 10:47 和讯网－财经时报 | |||||||||
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和讯网-《财经时报》特供 农信社改革模式都是按照《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》的规定全国统一推行，自上而下的设计，只能是符合一部分地区的需要，而且实践证明那恰恰是‘三农’不占主导地位的地区；最关键的是，在这种统一模式下，一旦出现试点的错误，就是系统性风险；从第一轮农信社试点的经验来看，业内专家一致认为农信
本报记者 张宇哲 年终将至，从中国第二轮农信社试点改革中脱胎换骨的几十家农信社，先后于近期以新的面目挂牌成立。它们新的身份分别是农村合作银行、农村商业银行，以及信用社县(市)级联社。 “总的来看，在原有农信社基础上出现了一批经营较好、产权较明晰、活跃于县以下的小型金融机构。”但是，国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波评价认为，“这批所谓成功的农信社都向商业化方向发展，如果按去年公布的《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》(国发200315号，以下简称15号文件)要求的目标来评价，这个改革肯定是不成功的。” 有50年发展历史的农信社已经置于人们高度关注之中，而在农信社改革的一系列方案和文件中，政府仍然扮演着主导一切的角色，农信社改革到底应由谁来主导？这个问题又一次被提了出来。 “最差的方式就是用大量的钱来改革一个失败的机构，用大量资源去改变已经建立的市场规则。”世界银行驻中国代表处高级金融部门专家王君如是评价。 三农被边缘化 中央政府新一轮改革的首要目标，就是不断改善农村金融服务和加大金融支农力度。人民银行此前发布的2004年第三季度货币政策执行报告显示：截至8月末，中国人民银行会同银监会，按照规定条件和程序严格审查考核，共批准583个试点县(市)农村信用社分三批认购中央银行专项票据346亿元。先行试点地区农村信用社的历史包袱得到明显化解，总体经营状况有所好转；支农金融服务功能有所增强；增资扩股进度较快，资本充足率迅速提高。 然而，记者在采访中了解到，从第一轮农信社试点的经验来看，业内专家一致认为农信社改革“脱离农村倾向明显，农民被边缘化”。 中国社会科学院农村发展所在第一轮农信社试点改革省市中，选择了江西、吉林、浙江及重庆三省一市，前后跟踪调研近两年。该所副研究员冯兴元告诉《财经时报》，从调研情况来看，第一批农信社改革，从某种程度上提高了资本充足率，增资扩股明显增加，股东数量明显减少，但被清理出去的都是农户，脱离农村倾向明显。 江西省安义县农村信用社即将召开创立大会，该信用社理事长兼主任傅行慧介绍，在入股的股东中，“大部分是个体工商户、干部等工薪阶层，动机是利润分红；农民持股份额很小，主要是为了获得贷款的优先”。 据冯兴元介绍，以张家港农村商业银行为例，从股权的设置看，原来信用社的股东数超过两万多户，现在已经减少到了1700户。组建后的张家港市农村商业银行股本金为8800万元，法人股为1600万元，占总股本的18.18%，共有12个法人股，最大的股本为420万元，占总股本的4.77%；自然人股为7200万元(包括银行职工，职工股共2160万元)，占总股本的81.82%。 冯兴元认为，仍然是内部人控制信用社，农民只是作为小股东，不能参与民主管理，而自然人股东显得过多，这势必会造成股权结构的高度分散化，对公司经营造成不利的影响。“大股东的非农身份，会导致其利益行为偏好不会投向农村，资信状况好的农信社这种倾向更明显。”中国社会科学院农村发展所研究员张军认为。 在农业部农村经济研究中心研究员曹力群看来，农信社的改革基础是15号文件，是政府的强制性行为；投入1600亿票据最后的结果，就如同粮食体制改革，使其成为一个封闭的官僚机构，只是挽救了农信社系统，结果是资金被抽走了，农民却被边缘化了，根本没有考虑到农村金融需求。 模式的矛盾和冲突 “这次改革一开始就未触及根本问题，一开始就没有建立起来有活力的、治理农村金融的单位，而监管部门即银监会、省联社等都觉得自身对农信社有控制权。”对农信社改革跟踪深入两年的王君万般感慨。 长期关注农村金融的发改委宏观经济研究院产业经济研究所姜长云博士认为，从农信社改革现状看，改革比不改好，但不应鼓励一刀切的试点，随着改革的深化，各种问题还会渐进式暴露。“最重要的，是否选错了药方——设计的目标和模式的选择是否匹配”。 陈剑波认为，农信社改革模式都是按照15号文件的规定全国统一推行，和乡镇企业、联产承包等农村改革试验区的改革经验都不同——那些是自下而上的、中央总结各地经验模式，把其纳入中央试点范围内，监管其效果，再酌情制定政策实施；而自上而下的15号文件的设计，只能是符合一部分地区的需要，而且实践证明那恰恰是‘三农’不占主导地位的地区；最关键是，在这种统一模式下，一旦出现试点的错误，就是系统性风险。 在张军看来，在模式的设置上有很多矛盾和冲突。在省联社的管理体系下有五种不同模式：股份制、股份合作制、乡镇信用社及县(市)联社各为法人的体制、维持原状的农信社。 省联社按要求由县联社入股组成，但又赋予省联社管理县联社的职能，“这就好比让雇员去管理老板，等于花钱找个婆婆”。在这种管理模式下，如果县联社、股份合作银行等是独立法人，按照市场经济原则，它应受《商业银行法》或者银监会直接管理，为什么归省联社管理？而省联社的定位不明确，这个机构是暂时的、还是长期的，在15号文件中都无明确体现。这次改革之后，参加的会员单位每年要向省联社上交营业额的3%作为管理费，多数专家认为，政府强制性要求信用社出资组成法人，还赋予其管理职能，这也违背了《公司法》。 在今年的8月18日，国务院决定进一步深化农村信用社改革试点，批准北京、天津、河北等21个省(市、区)列入农信社改革试点地区范围，国家给予扶持的政策仍按原试点方案的规定执行。“新一轮农信社改革把试点地区范围扩大至29个省，但是仍然叫做试点，至今还没看到结果如何。等于银监会急于甩包袱给省政府，但是最后还是财政买单，所以按照现在模式做，会越走越偏。”陈剑波尖锐地指出。 “一些很基层的合作社应该让农民自己去管理，而且是自下而上管理，成立联社，联社为基层社提供服务，基层社也可以参股成立合作银行；德国、荷兰的类似金融机构都是自下而上建立机构，权力在基层，上面的一系列机构都是为其提供包括资金周转、存款保险、结算等服务，所以让企业和农户在微观层面自主地放开试点更有实际意文。”冯兴元同时表示。 政府干预严重 农信社改革身不由己 温州农信社资产状况非常好，按照央行的标准完全可以选择股份制商业性银行模式，而其本身意愿也是选择此种模式，浙江省金融部门恰恰选择合作制银行这种模式。这种情况在中部地区也存在 本报记者 张宇哲 业内专家认为，围绕农信社改革的一系列文件，都违背了市场经济的基本原则，农信社作为改革的主体，自主性被大大限制。 “农信社的所有行为都被央行、银监会的种种红头文件控制，在现实操作中，甚至在模式的选择上都没有自主权，这样改革的成功一定会打折扣或改革成本很大。”张军表示。 比如，温州农信社资产状况非常好，按照央行的标准完全可以选择股份制商业性银行模式，而其本身意愿也是选择此种模式，浙江省金融部门恰恰选择合作制银行这种模式。这种情况在中部地区也存在。 而地方政府的目标和中央政府的目标认同不一致。中央希望花钱买来为‘三农’服务的机制，而地方政府目标是为地方经济发展服务，甚至变成自己能够影响的金融机构。 在某些微观的管理上，农信社的权限也被限制。比如在今年7月银监会下发的《中国银行业监督管理委员会关于农村信用社改革过渡时期保持稳定的通知银监通［2004］79号》中规定：“要严格控制干部的提拔任用，除因领导干部退休、不胜任工作、违法违纪等原因造成领导班子无法正常运转，必须提拔个别干部充实领导班子外，一律暂停县(市)联社中层以上领导干部和农村信用社正、副主任的提拔任用工作。对个别必须提拔的干部要报省级信用合作管理部门批准后实行公开竞聘。” 冯兴元认为，这些都限制了信用社的决策能力和发展后劲。比如信用社的领导主要是由银监局和地方党委确定，而不是社员代表大会确定；信用社的贷款审批权限受到银监会的限制，超出一定限度，贷款的发放需要银监局的批准；信用社的许多业务(如联网)均需要银监局和人民银行审批。“其实，银监部门的任务只是监管，不是行政管理，也不是行业管理，更不是微观层面的直接经营管理。银监部门当前的做法属于‘外部人控制’行为”。 “要给农信社一个宽松的能够发挥主观能动性的环境和条件。”众多专家认为。 【版权声明】本文为财经时报授权刊登之作品，其他网站不得转载本文全部或部分内容，除非经和讯网-《财经时报》授权许可。
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