生存还是毁灭

　　生存还是毁灭

　　刘淄川

　　生存还是毁灭，这是已经经历了70多年风雨的世界贸易组织（WTO前身关贸总协定签订于1947年）正面临的处境。是重新站到国际贸易治理结构的中央，还是沦落为一个边缘化和无足轻重的组织，这一切在很大程度上并不取决于WTO本身，甚至不取决于其绝大多数成员国，而是取决于大国竞争的态势。

　　当然，WTO这个“老迈”的组织确实需要改革，关于WTO改革的许诺也曾不绝如缕。去年12月在布宜诺斯艾利斯举行的20国集团（G20）峰会上，世界各国领导人表示要对WTO进行全面改革。但改革的具体路径如何推进，世界各国无法达成共识，最重要的原因是各国与美国的特朗普政府之间出现了深刻分歧。

　　这些分歧从美国近期提出的WTO改革建议中可见一斑。2月15日，美国提出了自己的WTO改革建议，要求削减有资格享受“特殊和差别待遇”的国家数量。美国提议，世界银行认定的“高收入”国家、经合组织（OECD）成员国、G20成员国以及占全球贸易量比例超过0.5%的国家，都不能再享受“特殊和差别待遇”。中国、印度和其他国家则抵制这一建议。

　　美国长期以来一直抱怨说，WTO成员国可以通过自称为“发展中国家”，从而在WTO获得好处与宽大对待。根据当前的规定，发展中国家享受一系列的“特殊和差别待遇”，比如可以在更长的时限内履行各方商定的承诺，并能享受比发达国家多一倍的农业补贴等。

　　然而，由于目前WTO成员国之间犬牙交错的利益格局，目前很难设想大多数成员国会支持美国的这一提议。毕竟，164个WTO成员国大多数都自称发展中国家，无论是中国、印度这样的国际贸易大国，还是像沙特阿拉伯、文莱、卡塔尔、韩国这样的人均GDP排在全球前列的国家，这些国家在这方面有共同利益。而且，正如印度等WTO成员国坚持强调的，必须先履行2001年多哈WTO部长级会议做出的改革贸易规则以促进发展中国家的承诺，然后才能就其他领域的新规则进行谈判。因此可能性更高的情况依然是，发展中国家抱团抵制美国提出的这个新建议。

　　不过，发展中国家地位问题并不是美国对WTO提出的唯一改革要求。假如到今年年底，特朗普政府继续拒绝提名新法官进入WTO争端解决机制的上诉机构，该机构就将停止运作。尽管其他国家努力想促使美国停止这种行为，但特朗普政府并没有说清楚，它究竟能接受什么样的方案。其实，问题很大程度上并不在于现行机制的缺陷，而在于美国从根本上不愿接受这种公正裁决机制的合理性，而想使之服从于它自身的利益最大化——虽然它并没有把这一点明说出来。

　　尽管WTO的争端解决机构最初是由美国参与创建的，但美国现在却指责该机构超越职权，尤其是当上诉机构针对美国的反倾销税、反补贴税做出不利于美国的裁决时。这个问题是无法解决的，因为法官是依法裁决，要让其只做出有利于美国的裁决，除非他们不再中立，而是为美国的利益服务。可以说，是特朗普的专横态度导致了目前的僵局。也正因为此，绝大多数WTO成员国在这个问题上都站在美国的对立面。但假如特朗普政府的不合作最终导致上诉机构停止运作，未来会出现什么样的安排，比如其他国家会不会设立自愿加入的争端解决机制，目前还无法确定。但即使出现这样的替代性解决方案，作为WTO体系重要支柱之一争端解决机制也会出现严重的“瘸腿”。

　　去年10月，加拿大曾邀请12个WTO成员国到渥太华开会，讨论如何维护和改革全球贸易体系。会后发表的联合声明“明确和坚决支持以规则为基础的多边贸易制度”，并从争端解决机制、重振WTO谈判职能、加强贸易政策透明度三方面对拟议中的新一轮WTO改革提出建议主张。但实际上，这次会议主要是为了讨论如何改革WTO才会让特朗普满意。在由于特朗普猜疑等原因导致WTO机制濒于瘫痪的情况下，世界其他贸易国试图以安抚美国的方式重振多边主义，但如果没有美国的配合，这个想法只能停留在一厢情愿的层面。

　　从根本上而言，特朗普政府把全球贸易视为零和博弈，所以才会有美国向欧盟、日本等贸易伙伴频频发难，才会有北美自由贸易协定（NAFTA）的重新谈判，才会有美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。特朗普试图回到双边轨道来重塑美国的对外贸易机制，他甚至威胁，美国会考虑退出WTO。特朗普还认为，WTO成员国的身份不妨碍美国依据国内贸易法实施对外贸易管制，主张在WTO多边规则之外依然有实施本国法律的特权。遗憾的是，在WTO现行机制之下，其他国家无法阻止美国尝试这样的行为，包括发动贸易战及其他强硬要求。在一定意义上，美国想返回到历史上的靠强力来提升贸易利益的时代。讽刺的是，在美国政府把WTO视为侵犯美国利益的同时，主要依赖出口初级产品的穷国依然认为WTO是“富国俱乐部”，这反映了世界各国强弱格局剧烈分化的苍白现实。

　　不过，在一片灰暗之中，也不是没有亮光。今年1月底的“达沃斯论坛”上，在澳大利亚、日本等国的牵头下，70多个WTO成员国就数字贸易所应遵守的新规则展开谈判。这次谈判意义重大，因为电子商务对于世界经济日益重要，但这个领域目前缺乏全球性规则的调整，经济现实与法治之间存在严重脱节。由此可见，尽管WTO有历史上的失败，包括本世纪初多哈回合谈判的破裂，但它仍被视为一个可行的全球贸易谈判论坛。尤其是，中美两国代表都参加了这轮谈判。

　　可见，对于强化全球贸易，世界各国一定有共同利益。但是，要让这种共同利益转化为切实可见的成果依然很难。WTO的具体改革要取得实质性进展还是坎坷重重，包括数字贸易谈判，很可能也会无果而终。

　　除了特朗普政府的问题之外，WTO自身也存在一定的缺陷，例如，WTO谈判机制笨拙不灵活，一切都需要全体成员国政府一致同意，WTO秘书处的职权则很小。自1994年上一轮成功的多边贸易谈判结束以来，WTO的规则也一直没有更新，更适用于政府与市场边界比较明晰的行业和领域，而不适用于政府干预较多的情况。在许多国家政府权力强化的情况下，这些规则有些落后于现实。

　　固然，一些发展中国家在市场准入、补贴、国有企业等方面存在的问题可能会影响其他国家的贸易利益，并引起巨大争议，但这并不属于WTO机制所应管理的范畴，而是应该通过双边谈判来解决。世界自由贸易机制不应该以各国内部必须存在什么类型的经济体制为前提。更何况，在目前西方国家内部剧烈变动、传统思维被反思、政府角色重新得到重视的情况下，所谓自由市场体制和干预性体制两种模式之间的界限正在日益变得模糊。

　　当然，有些涉及补贴和国有企业的WTO规则是可以改革的，也许在这些方面，政府主导型的国家可能愿意接受一些更严格的规定，但这也需要美国等更市场导向的国家做出妥协，比如放松对外来投资的国家安全审查等。而现实情况是，双方很可能陷入一种彼此都不愿意首先行动的困境。双方都试图迫使对方做出更大让步，结果仍会是原地踏步。

　　WTO是全球化高歌猛进时代的产物，刻有那个时代的印迹。在当前大国之间的经济竞争日渐成为主题的时代，WTO将很难恢复原来的角色。单靠各国之间的诚意和温柔的外交，已无法实现多边共识。虽然多边主义的火光不会熄灭，但假如美国越来越透过大国零和竞争的思维看待世界，良性的改革进路将难以出现。当然，WTO的衰落并不一定意味着全球贸易规模的缩小，也不意味着各种双边经贸安排的减少，但这必然意味着集体共同规则的弱化，以及强弱分明的残酷竞争时代的再临。

责任编辑：张国帅