王克冰：要拓宽专项债偿债资金来源和项目收益来源

　　新浪财经讯 12月17日，由中国国债协会联合中国银行、中国建设银行、交通银行举办的地方债研讨会在北京召开。本次会议主题为“砥砺前行一十载 任重道远谱新篇——地方债市场建设与发展研讨”。

　　财政部预算司巡视员王克冰参会并发表演讲，王克冰建议，要拓宽专项债的偿债资金来源，在西方国家一般都是使用者付费机制，按照谁受益谁付费的原则，完善公益事业收费机制。

　　要拓宽专项债项目收益的来源，健全专项债券偿债保障机制，改变现在专项债来源单一和过度依赖土地出让收入的局面。

　　条件成熟的时候，可以研究把现在非税收入里，部分用于法律行政规定的专项用途，专门用于特殊公益性事业发展的收入，根据《预算法》第9条应该归入政府性基金预算管理，这样可以拓展专项债的偿债资金来源。

　　以下为现场实录：

　　尊敬的各位领导，各位同事，各位朋友，大家上午好！非常感谢晓霞会长和国债协会的邀请，也很高兴来参加这次研讨会，和各位领导、专家学者共同探讨地方政府债券市场的建设和发展。刚才楼继伟部长和许宏才部长都发表了重要的演讲，我们将全面地学习贯彻并且是加以落实，李扬理事长也做了精彩的演讲，对我们下一步的工作我感觉很有借鉴意义。大家知道，地方政府债券现在发展已经历时十余年了，成为了我国财政政策的重要工具，地方政府债券市场也成为我们资本市场的一个重要组成。

　　立足过往，放眼未来，下面我就完善地方政府债券管理，促进地方政府债券市场建设和发展谈三点自己的看法。

　　第一，要依法规范举债，发挥好地方政府债券逆周期调节作用。

　　党的十九届四中全会明确将财政政策和货币政策作为宏观调控制度体系的主要手段。2009年，中央财政首次代理地方发行了地方政府债券，当时主要是作为应对国际金融危机的一项临时性措施和建立地方政府规范举债融资机制的一个初步探索。刚才两位部领导都提到了，2014年修订的新预算法，确立了我们地方政府债券作为地方政府举债融资的唯一合法方式，应该说建立了法律基础。此后，地方政府债券就进入了快速发展的历史阶段，目前已成为财政政策的重要工具，特别是在当前经济形势下，发挥了逆周期调节的重要作用。

　　近年来，党中央、国务院高度重视地方政府专项债券的发行工作，今年中办、国办专门针对地方债发行使用和项目配套融资印发了文件，加大了专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，带动有效投资，支持补短板和扩内需。目前，财政部正在会同有关部门认真贯彻落实党中央、国务院的工作部署，做好专项债的发行使用工作。为了更好地发挥地方政府债券对“六稳”的支持作用，特别是专项债的作用，我认为，需要把握好两个原则：

　　第一个原则，要依法合规。要严格落实《预算法》的规定和党中央、国务院的要求，这也是四中全会现在提出来推进国家治理体系、国家制度现代化，所以，依法合规是必须的要求。要坚持地方政府债券，刚才两位部长也强调，坚持地方政府债券必须用于公益性事业发展，不能够随意地用在产业化项目，我个人认为，就是不能于民争利。要坚持地方政府债券必须用于公益性资本支出项目建设，不能用于经常性支出，刚才两位部领导也做了特别强调，否则就不符合贷记公平的原则。必须坚持专项债用于有一定收益的公益性项目，不能用于没有收益的公益性项目，下一步我们还要通过立法来强调这一点。

　　第二个原则，要突出重点。刚才许部长也讲了要精准聚焦，加大党中央、国务院确定的重点领域、重大项目的支持力度，不能“撒胡椒面”。现在据我们每年核查发现，一些地方政府使用债务极不严肃，用了很多不应该用的地方，比如发补贴，搞福利，这对我们地方债健康发展是非常不利的，这还要再强调。我们要求，将地方债一定要在刀刃上，解决人民群众急需的公共服务需求。如果将地方政府债券用于基础设施领域建设，就应该用于补短板，因为毕竟我们债务资金是有成本的。所以，应该把它聚焦到基础设施领域，叫补短板，坚决不能搞“形象工程”、“面子工程”。

　　第二，要严格防范风险，健全地方政府债券的偿债机制。

　　刚才许部长已经阐述得很全面，我稍微做点补充。地方政府举债融资，如果用得好，有利于加快我们城市化、工业化的进程。但举债要和偿债能力相匹配，这是一条经济铁律，也就是说我们要时刻牢记，债务资金之所以区别于普通的资金，就是因为它有借要有还，否则我想投资者也不会答应。我们一定要必须落实好偿债资金的来源，严控风险，刚才李扬理事长也介绍了，财政和金融的风险常常是相互交织的，如果大家都不遵循经济规律来办事，可能最后都要伤及自身。

　　2014年修订的《预算法》专门规定，这条规定可能是很多关心财政，关心金融的同事容易忽视的，关心的话几位领导介绍了，法里明确规定：地方政府举债必须有偿还计划和稳定的偿还资金来源。近几年，财政部应该说在还“前门”的同时始终验收风险防控的底线，采取限额管理，预算管理和风险评估预警等一系列措施加强管理，同时结合专项债特点，我们先后试点了土地储备，政府收费公路，棚户区改造等领域一些专项债管理办法，启动土地储备项目预算管理试点，目的就是要探索建立专项债风险的项目控制机制，我们试图把具体项目的偿债风险控制住，以此来控制整体的风险，逐步完善专项债的偿债保障机制。

　　刚才许部长介绍了债务风险的指标，我们目前法定限额内政府债务风险还总体可控，我认为有两个趋势性的问题应该引起我们社会各界的关注。

　　一是从总体专项债，目前已经有一些风险的苗头，应该关注。当然目前还风险可控，因为从总体规模上看，2018年，专项债的余额就已经超出了我们政府性基金预算的规模。现在的债分一般债和专项债，如果算风险，用债务率形象地比喻，分子是债务的余额，分母是财力。用简单的赤字可以判断风险的趋势。虽然现在减税降费，财政短期内实力受到一些影响，但对经济应该是长期利好的。我想跟大家说的是，一般债、专项债的风险是不一样的，大家一定要个区分开。一般债的分母是一般公共预算，它是以税收为主的预算，也就是经济实力强了，这本预算做大了，当赤字率稳定的情况下，它只能解决一般债预算的风险；另一本预算的风险、机制和它是不一样的，就是专项债，专项债的分子是专项债的余额，分母是政府性基金预算收入。

　　二是2018年，我们专项债分子首次超出了分母，分子是7.4万亿，分母是7万亿，2019年逆向趋势，因为我们降风险应该是分母要做大，分子要缩小或者稳定，现在分母要逆周期调节，分子要扩大，分母应该更快跟着扩大，项目风险才能控制住，肯定是这个原理。今年年底我们专项债余额要达到9.6万亿，接近10万亿。分母，受现在房地产市场调控政策，分母扩大的范围还是很小的，这就是偿债来源来看，目前专项债偿债来源比较单一，高度依赖土地出让收入。现在分母的政府性资金收入，大体上主要五项收入，其中土地出让收入占91%，基础设施配套费占3%，和土地相关的就占到94%，剩下的纳入预算的收费公路占3%，污水处理费占1%，占不到1%的采办公益金还不能用于还债，所以，大体来源就这几项。

　　大家想想怎么把分母做大，这确实应该是我们好好研究和思考的问题，这个不做大，专项债的逆周期调节作用将来怎么来发挥，不能总让分母不做大，分子无限地扩大，这也不是我们的初衷，也不是对投资者负责任的态度。所以，我觉得，为了进一步防控专项债券的风险，确保法定债券不出现任何的风险，这也是我们一直追求的目标，需要进一步健全专项债偿债机制。

　　今天是研讨会，我也不代表单位，完全是代表个人说一些观点。

　　首先，我认为，要拓宽专项债的偿债资金来源，在西方国家一般都是使用者付费机制，按照谁受益谁付费的原则，完善的公益事业收费机制，费是不是要全减为合适，这点还要综合平衡地来看。

　　要拓宽专项债项目收益的来源，健全专项债券偿债保障机制，改变现在专项债来源单一和过度依赖土地出让收入的局面。条件成熟的时候，可以研究把现在非税收入里，部分用于法律行政规定的专项用途，专门用于特殊公益性事业发展的收入，根据《预算法》第9条应该归入政府性基金预算管理，这样可以拓展专项债的偿债资金来源。

　　其次，要健全专项债项目风险控制机制，也就是刚才部领导点到的，专项债是必须按照项目收益平衡原则来使用的一种债券品种，因为偿还专项债的政府性基金预算，宏观上讲就是项目收益组成的。没有项目收益的平衡机制做保障，专项债风险无从控制。这应该是基本的风控原则。有的专家原来跟我们提过，为什么你不让一般公共预收入转用于偿还专项债？我说那不就等于变相增加赤字率吗？我们现在赤字率要稳定的，这肯定是不可以的，因为当时制度设计，这就是一个防火墙。所以，我们必须要坚持专项债项目收益融资平衡这个原则。通过锁定具体专项债的风险来控制整体风险，必要的时候可以引入第三方机构评估，增强我们融资方案的准确性和可靠性。

　　第三，应该提高市场化水平，大力发展地方政府债券市场。

　　刚才几位领导强调了，包括晓霞会长在补充发言时也讲得非常清晰，地方政府债券不能仅仅看成是财政的融资工具，它也是我们资本市场的重要产品，如果站在这个高度来看，才能把这个债务管好。所以，我们的政府债券也必须要遵循资本运作的基本规则和基本规律。

　　刚才两位部领导反复强调，资本市场产品最核心的规律必须是公开透明的，刚才李扬理事长介绍的观点，我认为说得也挺好。我这里想说一点的是，过去融资平台公司就是通过企业贷款方式形成的，通过非标产品，隐性债形成的，现在法律强调发行地方政府债券，我个人认为是最大的制度红利，大大节约了地方融资成本，减少了黑箱操作，降低了金融系统呆坏帐损失，这实际是个很大的制度红利。

　　现在最核心的是要通过公开透明，加快建立地方政府债券统一的信息公开平台，来增强我们在资本市场上融资的约束和市场化的约束。当然，刚才两位领导也提过了，现在我们确实还有不足，这也是我们下一步需要努力的。

　　第一，要加快推进地方政府债信息公开。现在信息公开平台建设，部领导已经批准，已经接近收工了，争取今年年底把这个平台推出去，这样等于为我们投资决策者确确实实提供一个充足的信息参考，政府也做我们市场的示范，因为政府对市场有引领作用。

　　第二，要提高发行定价的市场化水平。要减少政府的干预，财政部门的干预。

　　第三，要合理确定专项债的期限结构，专项债要和项目期限匹配，不能盲目地短期也不能盲目地长期。

　　第四，要促进投资主体的多元化。一直以来，财政部党组高度重视地方政府债务管理工作，刚才财政部两位领导也介绍了我们地方债管理的艰辛历程，因为这两位领导都是地方债发展的直接领导，主要负责同志和分管部领导都亲力亲为，把关定价，也确保了我们地方政府债务管理沿着法制化、市场化轨道行稳致远。

　　为了贯彻落实党中央、国务院关于加强政府债务管理队伍建设和人员配备的要求，目前部党组决定，又成立了一个机构，就是政府债务研究和评估中心，我现在还兼着这个机构的负责人，这也是协助部内相关司局开展地方政府债券管理和风险防控各项工作，将来这个中心，除了给司局服务，还要给国债协会加强协同配合，共同支持做好地方政府债券管理的各项工作。我相信在各界关怀支持下，我国地方政府债券市场发展必然迎来新的篇章。谢谢大家！

责任编辑：李铁民