兰德尔·夸尔斯：金融稳定理事会十年回顾与展望

　　文章|《中国金融》2019年第23期

　　作者|兰德尔·夸尔斯‘金融稳定理事会主席、美联储银行监管副主席；中国人民银行长沙中心支行夏颖译’

　　2019年是金融稳定理事会（FSB）成立十周年。十年前，FSB在国际金融危机中应运而生。十年后，全面梳理FSB取得的成就，明确未来全球监管面临的挑战，正当其时。

　　2008年国际金融危机发生后，20国集团（G20）逐渐认识到，只有切实加强全球合作应对金融危机，才能有效恢复金融机构、市场参与者和公众的信心，从金融危机的影响中彻底复苏。但是，当时的国际合作框架作用有限，难以胜任这项工作。

　　金融稳定论坛（FSF）作为FSB的前身，由七国集团（G7）创立于20世纪90年代后期，旨在强化各国监管机构、国际监管机构和多边金融机构之间的合作，维护国际金融体系稳定。2008年秋季，G20领导人充分认识到，国际金融危机已经超出了FSF的应对能力，全球性的危机需要各国共同应对。FSF成员的代表性不够，是难以出台高效协调的国际金融监管标准的主要原因。

　　因此，在2009年4月伦敦举行的G20峰会上，各国元首和政府首脑呼吁，建立一个具备更广泛体制基础和更强监督能力的国际组织，提高全球金融体系的协同性，强化国际合作。这标志着发达国家的金融监管协调意愿发生了巨大转变。当时已经肆虐了一年多的国际金融危机，最终迫使各国取得了共识。

　　随后，G20正式成立了更具代表性的FSB，成员包括主要国家的中央银行、财政部、金融监管机构、国际金融组织和市场监管部门，致力于协调和推进全球金融监管改革，核心任务是维护金融稳定，协调其他国际标准制定机构，应对最具挑战性的全球性金融问题。FSB的另一项主要职责是评估国际金融体系的脆弱性，将自身打造成为一个具有高度前瞻性的组织。

　　国际金融危机敦促国际社会克服FSF长期存在的缺陷，化解成员国和各项国际标准之间的矛盾，要求各国快速应对危机并采取紧急措施，主要是着手制定新的资本和流动性监管标准、推进衍生品改革及应对非银行部门问题。自2009年春季开始，国际社会采取了一系列行动，正式成立了FSB，积极恢复银行体系信心，启动经济复苏进程。FSB成立10年来，在场外（OTC）衍生品监管、审慎银行监管标准、金融机构处置和影子银行监管等领域取得了大量成果，有效提升了全球金融体系的稳健程度和弹性。

　　场外衍生品监管。FSB在OTC衍生品领域的工作主要有四个方面：一是对标准化的OTC衍生品进行中央清算；二是建立标准化OTC的交易所或电子交易平台；三是建立交易数据库报备机制；四是提高非中央清算衍生品的资本金和保证金要求。近期发布的报告认为，拥有最大OTC衍生品市场的国家已经基本落实相关改革措施。这意味着对金融体系运转至关重要的OTC市场已经变得更加简单、透明和具备弹性。

　　审慎银行监管标准。FSB支持巴塞尔委员会进一步强化国际活跃银行审慎标准，发布了巴塞尔协议Ⅲ。其主要内容包括基于风险的资本充足率标准、杠杆率要求、全球系统重要性银行资本附加标准、流动性覆盖率要求、净稳定资金比率要求及大额风险敞口框架等。目前，FSB的全部24个成员都已经实施巴塞尔协议Ⅲ提出的资本充足率和流动性标准，但在其他领域的进展并不均衡。部分成员尚未完全实施大额风险敞口框架、杠杆率和净稳定资金比率要求。多数成员刚刚开始落实2017年底的巴塞尔协议Ⅲ最终方案。下一步，FSB将继续推动各成员全面落实。

　　金融机构处置。国际金融危机期间，“大而不能倒”成为各国面临的重要难题。为了化解危机而开展的大规模救市行动受到公众质疑，这表明需要采取替代措施来应对“大而不能倒”问题。为此，FSB公开发布了《有效处置核心原则》，明确了各国监管机构在处置系统重要性金融机构（SIFI）过程中的职责、处置手段及权力。此外，FSB还发布了金融机构总损失吸收能力要求，确保经营失败的SIFI可以通过内部资本进行纾困。自2019年起，FSB在全球范围内对改革成效开展评估，2020年有望对工作成果进行研讨。

　　非银行金融中介。游离于银行体系之外，从事类银行金融活动的机构统称为“影子银行”，FSB称其为“非银行金融中介”（NBFI）。从一定程度上看，金融危机的很大一部分责任可归咎于NBFI。为此，FSB把监测作为优先工作，形成了全球NBFI状况的年度报告，收集的信息不仅限于FSB成员范围，还囊括了许多重要的国际金融中心。截至2017年，全球NBFI规模已增长到184万亿美元，占这21个国家和欧元区金融体量的近一半。此外，FSB还对NBFI活动进行更细致的分类，以分析其潜在的脆弱性。在监测之余，FSB还提出了一系列政策建议，并与其他国际金融监管机构共同落实，如与国际保险监督官协会（IAIS）研究颁布全球保险公司资本标准，与国际证监会组织（IOSCO）研究提出基金行业的流动性和杠杆标准。

　　近十年来，FSB推动全球金融监管政策制定及在各国的落实，全球金融体系更加稳健和具有弹性。大型银行的资本水平更加充足、杠杆率下降、流动性充裕；针对“大而不能倒”的改革快速推进，有效处置机制逐步完善；OTC衍生品市场更加简单透明；NBFI的风险得到进一步识别并逐步得到控制。但是，外部冲击的风险仍然不可忽视，在降低未来金融危机的可能性和严重程度方面，各项改革工作还有很长的路要走。

　　如今，FSB的工作方向逐步从政策制定转向改革成效评估。前期已经完成了对金融基础设施和中小企业融资的评估，今年开始对“大而不能倒”改革进行为期两年的评估。这些评估对确定下一步工作方向非常重要。

　　评估金融体系的脆弱性是FSB的工作职责，也是一项前瞻性工作。全球金融体系不断演化，采取当年应对金融危机的方式，是否仍是解决当前金融体系面临的挑战和变化的最佳方式，值得研究。前些年，FSB把大部分精力都放在危机后改革上，也关注了金融体系的脆弱性问题。今年则启动了对金融稳定监测框架的评估，也是为了解决脆弱性问题，确保政策框架的完整和可持续，并有效识别相关漏洞。同时，为了更好地向G20汇报国际金融体系的各项状况，并及时传达给社会公众，各项评估将更加开放，也更加谨慎，避免在信息披露时形成新的风险来源。

　　在全球金融体系的演化过程中，FSB将高度关注对金融稳定产生潜在重大影响的两项议题，即金融创新和市场分隔。五年之前，技术进步背景下的金融创新爆炸式增长，产生了金融科技浪潮，内容涵盖P2P、比特币等加密货币、人工智能和机器学习等领域。2017年，FSB有针对性地发布了金融科技对金融稳定的影响评估报告，深入分析了创新带来的潜在好处，如提高金融包容性和加快交易速度等，但也提出了一系列值得监管关注和国际协调的问题，包括管理第三方服务提供商的操作风险，降低网络风险，以及监控金融科技可能导致的宏观金融风险。

　　近期，稳定币作为金融科技的一个重要分支，受到了社会的广泛关注。这种加密资产通过与美元或一篮子货币等传统资产挂钩，来解决自身的波动性问题。Facebook的Libra币还未正式发行，就已经吸引了公众的高度关注。FSB定期监控加密资产对金融稳定的影响，并讨论了加密资产的监管方法和潜在监管漏洞，稳定币进入金融监管视野。尽管当前的风险并不显著，但随着加密资产的发展，金融监管必将面临更加严峻的挑战。目前，G7正在完成对稳定币的初步评估，G20要求FSB继续牵头开展下一步工作。FSB正在确认承担对稳定币监管职责的机构，随后还将向G20汇报拟采取的监管行动，以防范稳定币给金融稳定造成严重的负面影响。

　　与此同时，自国际金融危机以来，人们逐渐关注金融市场的分隔问题。金融市场分隔表现为金融市场全球化进程放缓，国家层面出现监管分化。当然，一定程度的金融市场分隔的确会带来金融稳定方面的收益，如对跨国银行的子公司提出损失吸收能力要求，但也可能带来意想不到的负面后果，如监管套利机会增加、机构的监管负担逐渐加重等。过去一年中，应G20要求，FSB深入研究了金融市场分隔的不同表现形式，并与私营部门和学术界共同探讨了全球性金融机构资本和流动性的内部分配问题。下一步还将与IOSCO等国际监管机构就监管协同和信息共享展开合作，并对市场分隔问题保持警惕，确保不会对金融稳定构成威胁。

　　当前的FSB正处于过渡期，通过致力于处理金融危机带来的影响并总结相关经验教训，已经具备了强有力的组织机制，密集出台了大量政策措施并予以落实。今后，随着全球金融体系的日益强大，FSB将更加专注于开展前瞻性的工作。希望未来在灵活、熟练应对全球金融体系问题时，FSB能取得进一步的成就。■

　　（本文系作者2019年10月3日在欧洲银行业联盟—欧洲银行业峰会上的讲话）

责任编辑：张缘成