陈清泰：产业政策亟待转型

　　文/全国政协常委、经济委员会副主任、中国上市公司协会会长 陈清泰

　　在经济发展的追赶期，现在的产业政策有失有得，得大于失。在进入创新发展阶段，现在的产业政策有得有失，可能失大于得。下一步中国到底应该如何推动产业政策的转型？

　　去年开始关于产业政策的大讨论非常有价值，刚才吴敬琏老师讲讨论走到死胡同，成了“要和不要”的问题。（吴敬琏：产业政策讨论中的两点不足）但从另外一个侧面看，这个问题引起的一些大讨论需要重新评估，需要反思既往产业政策做的怎样，下一步应该怎么做，这对中国来说特别重要。

　　过去20多年来，我一直关注产业政策，在若干年的时间，又在参与产业政策的制定和实施，这里从观察的角度讲点自己的看法。

　　中国产业政策引进的背景

　　吴敬琏老师刚才讲，产业政策在1987年引进以后，中国政府几乎没有“打壳”就完全接受，而且放在了经济政策的中心位置。这有三方面的原因，一是因为中国当时处在计划经济体制下，即使到90年代，仍受国家控制的工业，按照计划的方式占70%，国有企业在当时所占比例大约为70%，民营经济处在边缘地位。而到底民营经济能不能发展，发展了是不是走资本主义道路，这个问题还没有完全解决。

　　那时，价税财改革还没有启动。这时，产业政策作为政府管理产业和管理企业的一种形式，可以和当时的计划经济、计划思维、计划经济的管理方式很好地对接，基本不会触动政府主导生产要素配置的全部，也不会动摇政府主导经济增长的地位。

　　因此，国家计划管理退坡，由产业政策接手，这成为当时政府的一个可行选择。因此，中国的产业政策有很强的中国特色。

　　另外一个背景是，进入20世纪90年代，中国经济发展进入追赶期，重复发达国家已经走过的过程。大力发展基础产业、基础设施，这些与国土资源规划有密切的关系。当时，政府有一定的信息优势，未来一段时间内的社会需求是可以预测的。

　　政府以产业政策为抓手推动追赶期的经济增长，依托国有企业进行大规模投资，使中国在较短的时间内走过了经济发展追赶期。这个阶段，产业政策对中国来说，产生了正面作用。

　　接受产业政策的第三个背景，是当时重要领域当中的主要市场主体是国有企业和国有银行。政府既是所有者，同时又承担着管理企业和银行的责任。在这时，政府和企业都认为和过去刚性特别强的计划经济相比，产业政策是一种进步。因为和原来的计划管理相比有进步，不仅政府愿意接受产业政策，当时的企业和银行也愿意接受。

　　由于这三个条件，政府按照当时自己的理解，为我所用地接受了产业政策。所以，中国的产业政策和其他国家或地区的产业政策有很大差别。当时引进产业政策之后，相对弱化了政府对企业的直接干预，一定程度上增强了企业的活力。

　　同时，结合20世纪90年代抓大放小、减员增效、政策性破产等措施，产业结构在90年代中后期得到一轮改善。在这个阶段，我认为产业政策还是起到了正面效应。

　　中国产业政策的特点

　　中国的产业政策和其他国家的不一样，有自己的特点。我简单归纳了一下，在横向和纵向产业政策中，在一定时期与场合，确实发挥了正面效应。比如在20世纪90年代或者之后的一段时间，产业政策为产业发展创造里了 一些基础条件，产生了好的效果，包括基础设施建设、知识产权保护、研发，都起到正面效应。

　　另外，中国在一段时间实施了16个重大专项，之后又加了三个重大专项。这些重大专项也是产业政策非常重要的一次实践。

　　这些重大专项，我参加了两个。我认为，它们首先体现了国家的重大需求，都有后发追赶的性质。其次，政府有一定的信息判断力，也并不直接进入市场。再次是从长远看，重大专项有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业。最后，这些产业想“翻身”，投资规模巨大，短期之内难以有效益，市场投资者近期没有投资欲望。这时候，政府采取较大的力度支持发展，对产业升级有促进作用。

　　这是我们实施纵向产业政策当中一些比较好的案例，尽管在实施当中也有很大的争论。

　　中国的产业政策很长时间继承了计划经济的管理理念和管理方式，形成了中国式的强干预产业政策，较大程度上保留了政府对资源的配置。进入新世纪，追赶期逐渐过去，市场化程度逐渐提高，强干预型产业政策的弊端越来越明显。

　　强干预政策主要有三个工具：

　　一是政府直接差异化地配置资源。比如土地和矿产资源，给谁不给谁，完全是政府直接选择，这是不平等条件下的选择。

　　二是在市场准入上实施选择性的限制性审批，对各个地方而言是不平等的。哪一个地方政府的话语权更强，项目可能会比较顺利地获得审批。另外，企业中也存在不平等，国有企业可能更容易获得审批。

　　三是政府认定新兴产业和战略性产业，由政府来统筹规划系统布局，而且还明确发展时序，在哪一个时间到什么节点同时调动财政税收金融的力量促其发展。在实施过程中，政府绕过竞争的筛选，自己来认定依托企业，自己来确定产业聚集地。与此同时，以防止一哄而起，防止盲目投资，避免恶性竞争，提高产业集中度为名，把大量新进入者挡在门外。

　　在政府的强干预下，由于市场导向的作用被政府替代，投资的盲目性和被误导的风险在上升。我认为，现在产能之所以过剩到超常规的程度，可能与此有关系。在这种干预下，由于新进入者被拒，竞争不足，削弱了企业的创新动力；由于可以吃“偏饭”，扭曲了生产成本；由于补贴过度，使企业产生了惰性和依赖；由于审批有很大的随意性，也造成了腐败。

　　中国产业政策还肩负着培育大型企业的责任，政府一直在主导经济增长，需要有抓手，因此往往把企业作为政府行政管理的工具。企业太分散，政府不好管理，所以需要大企业。产业政策就持续保持“规模崇拜”、规模导向，比如坚持“有保有压”、“扶优扶强”。

　　“有保有压”指的是“保”国有企业和大企业，“压”指的是非公企业和小企业。“做大做强”，谁是主体？政府是主体。为了“做大做强”，一方面通过市场准入限制，一方面设立和保持行政垄断。

　　通过“拉郎配”等措施，由政府做大做强，由政府来培育实力雄厚的、具有强大竞争力的大型企业和企业集团，使之成为国民经济的支柱和参与国际竞争的主要力量。

　　大企业并非都不好，问题在于，具有强大竞争力的大型企业和企业集团，到底是市场竞争的结果还是政府通过产业政策必须实现的目标？到底是由企业竞争力造就企业规模，还是以企业规模来提升企业竞争力？在这些问题上，我认为都搞错了。

　　由于受到体制局限，产业政策被赋予特殊功能，这也是其他国家所没有的。政府既是国有企业的管理者，又是产业政策的制定者和实施者。

　　另外，国有实体企业和国有金融、国有银行保持着关联关系，这使得产业政策不可能公平地对待各种市场主体，政府不可能保持市场中立，产业政策显性或隐性地都有保障公有制为主体、国有经济为主导、做大做强国有企业的功能。

　　产业政策成为保持垄断、保持企业所有制、阻碍市场准入的工具，比如2006年政府部门明确宣誓，国有企业要在七大产业保持绝对控制，九个产业保持较强控制，而国务院出台两个促进民营企业发展的36条，仍然没有打破“玻璃门”和“旋转门”。实际上，产业政策被赋予了一种特殊功能——保留旧体制。

　　国家有产业政策，地方也用产业政策的名义作为推进地方发展的工具。一方面通过市场壁垒，以廉价土地超规模地减税让利措施来支持特定企业与本地企业。另一方面实施投资换市场政策，吸引外来企业投资。地方还有种种形式来阻止本地企业被外地企业并购，阻止本地企业对外地投资。类似的壁垒不仅中小城市有，北京、上海这样的大城市也有。这些以产业政为名而实施的无规制、无边界的干预割裂了市场，破坏了市场秩序。

　　在我看来，我们的产业政策并没有严格的规范，它已经成为政府以行政力量干预产业和企业的各种政策措施的总和，而且是强干预型的，没有明确的定义和边界，目标有时甚至会超过经济路线。

　　如果对产业政策做总体评估，我的基本看法是，在经济发展的追赶期，现在的产业政策有失有得，得大于失。在进入创新发展阶段，现在的产业政策有得有失，可能失大于得。当前经济向创新驱动转型时，现行产业政策的负面效应已经非常明显。

　　比如，中国电动汽车的发展，政府反反复复地以防止一哄而上、过度投资等为名保护大企业，出台政策，限制中小企业发展。中国出不了特斯拉，因为汽车行业仍然需要市场准入。政府按照传统大企业的条件设置门槛，不是传统汽车行业，要想进入汽车产业难度非常大。新的进入者，比如原来互联网企业进入电动车行业时，对电动车有新的定义，不愿意采取底特律的生产方式。但产业政策不允许，目前还在胶着之中，没有解决。

　　现在，中央已经提出，要把竞争政策放在基础地位，但有的政府部门还在研究如何制定产业政策，而不是反思产业政策，实现产业政策的转型。

　　我认为，我们的讨论很有价值，建议学术单位静下心把中国将近30年的产业政策实践认真做一次梳理，从理论上得出分析结果，为下一步中国到底应该在哪些方面发挥产业政策，哪些方面应该发挥竞争政策的作用，提供更有说服力的方案，有利于政府政策的转型。

　　(本文作者介绍：全国政协常委，经济委员会副主任，中国上市公司协会会长。)