吴敬琏：促进产业政策向竞争政策转型

　　文/中国经济50人论坛成员 吴敬琏 原载《比较》

　　必须摒弃直接干预、限制竞争的传统产业政策做法，使产业政策成为促进竞争、提升市场功能的辅助手段。这将是我国产业政策理论和实践的历史性转变。我们应当努力促成这一转变的顺利实现。

　　回顾：林毅夫张维迎产业政策大讨论

　　首先，我想讲一讲我们为什么要召开这个“产业政策研讨会”和为什么要设立“产业政策向竞争政策转型”的研究课题。

　　由林毅夫、张维迎两位教授发起的关于产业政策的讨论，引起了政学商各界人士的关注和热议。产业政策是中国政府工具箱中居于中心地位的政策工具，对中国经济发展有重大影响。因此，对它进行深入研究和讨论，无论在理论上还是在实践中都有非常重要的意义，这是不言自明的。

　　然而使我感到意外的是：自从上世纪70年代日本官产学各界反思他们在战后初期即20世纪五六十年代执行的产业政策（学术界后来把这种产业政策称为“纵向的产业政策”来与“横向的产业政策”相对应，“选择性产业政策”来与“功能性产业政策”相对应或者“硬性的产业政策”来与“软性的产业政策”相对应），国际经济学界对产业政策问题进行了大量研究和深入探讨。

　　研讨的重点是，在什么情况下需要有产业政策，需要什么样的产业政策，以及它与另外一项重要政策即竞争政策是什么关系等。只要检索一下有关文献就可以发现，这种与实践密切结合的研讨已经取得了许多有助于各国行政当局改进其工作的重要成果。可是在我们当前的讨论中，主要发言人几乎完全没有提及这些讨论及其成果，使讨论变成对产业政策全称肯定或者全称否定的各自经济哲学的宣示。有鉴于此，我们希望在前人成果的基础上进行更切实的讨论，以便推动认识的深化和政策的改善。

　　当前的讨论还有一点使我感到意外：我国到现在仍在执行的产业政策，是上世纪80年代从日本引进的，实际上是它们在五六十年代执行的 “纵向的”、“选择性的”或称“硬性的”产业政策。其实，从70年代开始，对这种产业政策的批评就逐渐成为主流。日本政府的产业政策也在国内外的压力下向“横向的”、“功能性的”或称“软性的”产业政策转化。

　　然而在最近的讨论中，几乎没有人谈到日本的产业政策实践及其演变过程（我只看到日本国立政策研究大学院大学一位华人教授在伦敦《金融时报》中文网站上发表的一篇题为“日本并不是产业政策的优等生”的短文）。为了弥补这方面的缺陷，我们也邀请了一些日本资深专家，如日本国立政策研究大学院大学原校长八田达夫教授、曾在日本政府通商产业省工作二十年的津上俊哉博士等参加讨论。

　　有一些比较年轻的学者，这些年也结合文献考察，对中国产业政策的理论和实践进行了深入研究。不过他们在社会上的影响还很小，我们也邀请了几位来参加会议和有关课题的研究。

　　众所周知，在“文革”结束以后中国寻求振兴经济新路的探索中，日本经济体制和发展实绩曾经是我们的重要榜样和路标。在产业政策的问题上也是这样。早在20世纪80年代初期，中国已经在政府主导的“机械工业改组与改造”中仿照50年代后期日本“振兴机械产业”时的做法，用行政手段组织实施机械工业的技术改造和企业的专业化改组。

　　问题在于，正像大多数研究战后日本经济发展的学者所指出的那样，日本在战后的不同时期执行了不同类型的产业政策。大致上，以上世纪70年代初为分界线，在50年代和60年代实施的是“纵向的”、“选择性的”或称“硬性的”产业政策；70年代以后实施的是“横向的”、“功能性的”或称“软性的”产业政策。

　　前一类型的产业政策运用财政、金融、外贸等政策工具和制度干预、“行政指导”等手段，有选择地“促进某些产业的生产、投资、研发和产业改组，同时抑制其他产业的同类活动”（东京大学小宫隆太郎教授）。而后一类型的产业政策的特点，则是“最大限度地发挥市场机制的作用”，用政策手段保护、扶植和加强重点产业的作用遭到削弱，而通过向社会提供信息实现的诱导作用则得到加强（东京大学植草益教授）。

　　植草益教授的判断：日本政府运用产业政策对经济进行的“协调活动”，在70年代发生了从硬性产业政策向软性产业政策软化的重大变化。“结果，提供有关产业结构的长期展望和国际经济信息，成了产业政策的中心内容”。然而，80年代在中国获得广泛传播的，却是宣扬前一类产业政策辉煌成就的言论。

　　日本战后产业政策的主要推动者、马克思主义经济学家有泽广巳和中国社会科学院保持着密切的关系，1985年，他还被中国社会科学院授予荣誉博士称号。他提出的“倾斜生产方式”，即向重化工业倾斜的产业政策在中国经济界耳熟能详。一些宣扬日本战后初期产业政策业绩和产业政策主要执行者——通产省的著作，如傅高义（E． Vogel）的《日本第一》（1979）、约翰逊（C． Johnson）的《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》（1982）等，更成为风行一时的畅销书。在这样的环境下，中国政府引进了前一类型的产业政策。

　　引入日本战后早期的产业政策，还有一个中国自身改革进程的大背景。1984年的中共十二届三中全会决定用“社会主义有计划的商品经济”取代中共十二大“计划经济为主、市场调节为辅”的改革目标。“社会主义有计划的商品经济”的提出，为产权制度比较模糊的非国有企业的发展开辟了一定的空间。到80年代中期，大体上由市场导向的非国有经济在国民经济中所占的份额已经达到三分之一左右。这时，开始向完全的市场经济过渡，就提上了中国改革的议事日程。

　　当时，政经两界乃至国内外学术界都有一些人提出了建立市场经济的要求。市场经济意味着由价格信号引导资源配置，因此要建立市场经济就必须把价格放开，实现价格市场化（自由化）。

　　虽然不管在政府内部还是在学术界，都有一部分人对这样的改革方向持怀疑和反对态度，他们认为，中国应该在相当长的历史时期中，比如说在几代人的时间内保持计划与市场双轨运行的状态，但是国务院领导还是在1986年3月决定制订被称为“价、税、财配套改革”的改革计划，并准备于1987年初开始执行，以便在“七五”（1986—1990）前期实现价格市场化和建立起公平竞争的市场环境。这个改革方案在1986年8月通过以后得到了邓小平本人的支持。但在10月份，国务院领导人改变了主意，决定终止执行。

　　在当时计划体系已经不复存在、市场化改革又无法大步向前推进的情况下，谁来充当国民经济的调节者就成了问题。正在这时，国家计划委员会的几位领导干部在1986年9月国家计委召集的“全国宏观经济管理问题讨论会”上提出，我国应当实行计划与市场、竞争与干预相结合的体制：“国家调控市场、市场引导企业”或者“国家掌握市场、市场引导企业”。这种意见被当时的中央领导人所接受，成为1987年10月中共第十三次全国代表大会的基调。十三大政治报告写道：社会主义有计划的商品经济的“新的经济运行机制，总体上说应该是‘国家调节市场、市场引导企业’的机制。国家运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，调节市场供求关系，创造适宜的经济和社会环境，以此引导企业正确地进行经营决策。”

　　那么，国家即政府怎样来调节市场呢？中国从日本战后初期的产业政策实践中找到了可资借鉴的榜样。

　　1987年3月，在十三大报告的起草过程中，国务院发展研究中心给当时的中共中央领导人写了一份题为《我国产业政策的初步研究》的研究报告，建议引进日本等东亚国家在战后采用的产业政策来执行这一任务。研究报告指出：“产业政策是许多国家实现工业化过程所执行的一整套重要政策的总称。

　　一些实施产业政策得力的国家在发展和国际竞争中卓有成效。我国今后计划体制改革的目标模式，是使计划与市场实现辩证统一的、以指导型计划为主体的模式，是中国式的‘竞争’与‘干预’相结合的经济体制，即国家指导市场、市场培育企业，推行以商品经济为中介的计划”。因此，“日本、南朝鲜等国家和地区通过产业政策实现‘竞争’与‘干预’相结合经济体制的经验值得我们重视”。

　　和日本在五六十年代实施的产业政策相类似，报告建议引进的产业政策是一套“协调价格、金融、财政、税收、外贸、外汇等调控手段的综合政策体系”。政府运用它所包含的产业结构政策，“对某种（某几种）产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进，而对其他产业的同类活动进行抑制”，具体说来就是限制加工工业的快速发展，推动“基础产业”的超前发展，以便实现“产业结构的高度化”。

　　与此同时，政府也要运用它所包含的产业组织政策，“建立高度技术基础上的大批量生产机制”，一方面通过企业的合并、扩张和新建，形成一批高度集中的大企业集团，另一方面发展大量与大型企业协作的微型企业，组成“以大企业为核心的分工协作网络”。

　　可能是由于这样的产业政策为“国家调节市场”提供了得力的政策手段，制定我国产业政策的意见很快就得到领导人的认可，并责成国家计划委员会负责执行。

　　值得注意的是，日本国内从70年代对战后初期的产业政策开始进行反思以后，连产业政策的制定和实施部门，包括通产省的指导思想都在国内外的压力下发生变化，到80年代，日本国内外出现了一些用批判眼光看待日本战后初期产业政策的论著。否定这种产业政策的意见逐渐成为主流。其中尤其值得重视的，是由日本著名经济学家小宫隆太郎、奥野正宽、铃村兴太郎等主编的《日本的产业政策》（1984）一书。

　　这本书是小宫隆太郎教授组织20多位日本资深经济学家用两年时间进行深入研究的成果汇编。它从经济学学理的高度对日本50年代到70年代产业政策的理论和实践进行了全面考察，对五六十年代执行的“纵向的”或“硬性的”产业政策提出了有理有据的批评。小宫教授也是国务院发展研究中心主任和中国社会科学院院长马洪的朋友。

　　他在1985年的中日学术交流会冲绳会议上向马洪指出，当时流行的介绍日本经济发展和产业政策的书籍存在对日本产业政策的实际状况和效果评价过高的偏向。同时也向马洪介绍了《日本的产业政策》这本书的主要内容。马洪回国以后就请中国社会科学院日本研究所组织翻译了这本书，并在1988年公开出版。

　　小宫教授依据主流经济学的分析框架，肯定在出现市场失灵的情况下实施产业政策的必要性。但他同时也着重指出，“尽管产业政策对于处理市场失灵是十分必要的，但仍然存在以下几个问题：（1）在何种情况下才能认为市场出现了失灵；（2）针对市场失灵的种种类型，应当分别采取什么样的政策措施；（3）市场虽然时常失灵，但政策和政府部门也可能出现失误。几乎在所有情况下，根据产业政策采取的措施总要伴随着财政负担等各种代价和副作用，因此有必要对政策的效果和代价进行权衡，不能认为只要出现市场失灵就必须进行政策性干预。”

　　小宫等经济家在对日本战后初期产业政策进行细致考察后得出结论，日本政府制定的这类产业政策，或者被议会否决（如60年代初由通产省主导制定的《特殊产业振兴临时措施法》1963年被国会否决而成为废案），被企业抵制（如1961年产业合理化审议会提出将轿车产业整合为3家企业，这一设想由于民间企业的反对而未能实现），或者被法院判为违法（如1980年东京高等法院一项判决中明确禁止对竞争进行限制的所谓“行政指导”）；即使得到执行，得到的结果往往也是负面大于正面。

　　而多数在日本取得高速发展的产业，无论是早期的缝纫机、照相机、自行车、摩托车、拉链、半导体产业，还是后来的彩色电视机、磁带录音机、音响设备、钓鱼用具、钟表、台式电脑、数控机床、陶瓷、机器人等，都是在没有得到政府保护扶持政策支持的情况下发展起来的。其中许多企业几乎是从零或者极小的规模起步，在没有得到产业政策优待的情况下，依靠自己的力量发展起来的。

　　《日本的产业政策》的另一位作者、东京大学的植草益教授总结道：战后日本经济的高速发展可以归结为两个原因：一是在以被占领下的反垄断政策为契机形成和保持的相对竞争性市场结构下，私人企业展开了活跃的投资活动；二是存在着支撑上述活动的国民高储蓄倾向和劳资一体化的日本式经营。

　　“70年代初石油危机发生后，日本企业提高生产率和产品质量的意识进一步加深。而且由于不少新企业的加入，产业集中度呈现下降趋势，由此形成的竞争性市场机制，进一步促进企业提高生产率和产品质量。正是这一充满活力的产业组织变化，成为日本宏观经济发展的基础，而产业政策只不过是日本经济发展的配角，即产业政策只是从侧面支援了以市场机制为基础的充满活力的经济发展。”

　　令人感到遗憾的是，《日本的产业政策》这本书本来可以成为一本帮助我们汲取日本战后产业政策经验教训的有益参考书，然而它并没有起到这样的作用。这本书销行不广，只印了一次就告绝版，以致没有能够引起人们对这类批评意见的足够重视。这就使在日本已经被否定多年的说法和做法，例如“防止过度竞争”、“提高产业集中度是提高效率的主要途径”、“实现产业结构高度化（重化工业化）”等继续在中国流行不衰。

　　1989年3月，国务院发布了我国第一部产业政策法规，即《国务院关于当前产业政策要点的决定》。这一决定详细开列了重点支持生产和严格限制生产的产业、产品，重点支持基本建设和停止或严格限制基本建设的产业、产品，重点支持技术改造和严格限制技术改造的产品目录。

　　要求计划、财政、金融、税务、物价、外贸、工商行政管理等部门目标明确、协调动作，运用经济的、行政的、法律的和纪律的手段，“明确支持什么、限制什么”，以便“压缩和控制长线产品的生产和建设，增加和扩大短线产品的生产和建设”，“逐步缓解消费结构和产业结构的矛盾”。对照日本战后早期的做法，这一决定及其所附的“当前的产业发展序列目录”，可以说是一个加强版的日本“特定产业振兴法”。

　　在1994年3月国务院颁布《90年代国家产业政策纲要》以后，这种政府在“宏观调控”的名义下以产业政策直接干预微观经济的传统一直延续下来，到世纪之交形成了“有保有压、有扶有控”的产业政策方针。

　　有关部门陆续颁布了汽车、钢铁、水泥、煤炭、铝业、电力、船舶、纺织等一系列行业的“产业发展政策”、“产业结构调整规定”和“产品目录”，要求各级政府机构运用手中掌握的市场准入、项目审批、供地审判、贷款核准、目录指导、强制性淘汰等手段，以达到领导部门心中的产品结构、组织结构优化的目标。

　　不过，这种直接干预市场和限制竞争的产业政策的执行效果乏善可陈，使我国产业结构在新世纪第一个十年变得越发扭曲，由行政力量推动下形成的大型企业集团的竞争力下降成为一个明显的事实，以致“三去一降一补”，即“去过剩产能、去房地产库存、去杠杆、降成本、补供给短板”成为当前必须面对的紧迫而沉重的任务（具体情况参见江飞涛、李晓萍（2010）：《直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷》）。

　　国际学术界的情况有所不同，从上世纪80年代以来，许多经济学家对产业政策以及政府在经济发展中的作用问题，进行了深入的研究，可谓名家辈出。比如，罗德里克（D． Rodrik）、阿吉翁（P． Aghion）、大野健一等都做出了自己的贡献。梯若尔（J． Tirole）还因为有关的研究成果获得了诺贝尔经济学奖。他们的研究成果，都是我们在推进供给侧结构性改革的过程中必须认真研究和吸收的。

　　提高我国经济效率的根本途径，无疑在于通过改革建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场能够在资源配置中起决定性作用。当然，也要较之过去更好地发挥政府的作用。把以上两项要求综合起来看，一个重要问题是如何正确处理产业政策和竞争政策的关系。

　　2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》提出了一项十分重要的要求，就是“逐步确立竞争政策的基础性地位”。这意味着必须摒弃直接干预、限制竞争的传统产业政策做法，使产业政策成为促进竞争、提升市场功能的辅助手段。这将是我国产业政策理论和实践的历史性转变。我们应当努力促成这一转变的顺利实现。

　　(本文作者介绍：著名经济学家，国务院发展研究中心研究员。)