文/新浪财经金融e观察(微信公众号：sinaeguancha)专栏作家 王和
2008年汶川大地震发生后，建立我国巨灾保险制度的话题，曾引起政府部门和社会各界的普遍和高度重视。但时至今日，七年过去了，除了少数的试点外，真正意义的巨灾保险制度尚未“落地”。
呼唤巨灾保险难有难的原因
巨灾保险制度的重要性是毋庸置疑的，特别是经过了汶川地震、东日本地震以及这次尼泊尔地震，更加深了人们的认识。同时，国家对于巨灾保险制度建设可谓是高度重视，我们可以在各种法律法规，如《突发事件应对法》、《防震减灾法》中看到关于巨灾保险的相关规定。十八届三中全会的《决定》更是明确提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”。之后的新“国十条”又对巨灾保险制度建设的关键问题进行了明确，包括“巨灾保险基金”、“财政支持”和“巨灾保险立法”等。
这恰恰从一个侧面反映了巨灾保险制度的复杂性和难度，特别是把它放到我国这样一个幅员辽阔，地区风险差异大，且经济发展水平差异也很大的背景下。
首先，从技术的角度看，巨灾保险制度建设面临五大难题：偿付能力、模式选择、基金归集、赔偿水平和定价模式。具体讲，偿付能力是解决“保的起，赔的起”的问题；模式选择是解决制度定位以及与财政的关系问题；基金归集是解决归集效率和覆盖面的问题；赔偿水平是既涉及到偿付能力，也涉及到吸引力问题；定价模式是合理互助以及与设防水平的联动问题。其中“偿付能力”是核心问题，也是难题所在。因此，各国巨灾保险制度建设均是围绕着这个问题的解决展开的，我国也不例外。
其次，从管理的角度看，我国是一个分级财政管理的国家，因此，巨灾保险制度建设中，面临的一个突出问题是“巨灾管理”的事权与财权的分配与匹配问题，同时，还涉及社会公平，包括保险的互助精神与财政的转移支付等问题。这些关系的背后是利益问题，制度建设就难免涉及利益调整。
第三，从观念的角度看，在长期政府和财政“包揽”背景下，居民自身的风险意识和责任意识均相对淡薄，甚至形成了一种依赖的心理，因此，缺乏真正意义上的“市场需求”。同时，政府相关部门也存在一种“大而统”的管理思维定式，缺乏对市场机制在资源配置中效率优势的认识，也就缺乏制度建设的主动性和紧迫感。此外，保险业也有一些认识误区，存在“过度强调”问题，即对国家综合防灾减灾体系缺乏一个全面认识，具体表现为对巨灾保险的准确定位问题。
想做就不难
有一句话：只要思想不滑坡，办法总是不困难多。巨灾保险制度建设固然很难，但这更多的是从技术的角度看。我认为，制度建设的关键不是技术问题，而是政治问题和观念问题，或说是思想问题。如果我们站在政治的高度去看巨灾保险制度建设问题，全面深入领会和贯彻十八届三中全会精神，进一步转变观念，统一认识，问题的解决就不难。
这些年，我一直推广一个观点：“新举国体制”。长期以来，我国巨灾风险管理采用的是举国体制，即以政府为主体，以财政为支撑。客观讲，举国体制曾经做出过独特和积极的历史贡献，功不可没。但面向未来，在社会管理进步和行政体制改革，特别是在三中全会提出推进“两个现代化”的大背景下，需要与时俱进地构建可持续发展的巨灾风险管理体制，赋予“举国体制”以新的内涵。举国，不再仅是举政府和财政之力，而要通过体制和机制创新，举市场之力，举全民之力。逐步建立“藏救灾能力于市场，藏灾后重建能力于民”的“新举国体制”。
新举国体制的一个重要内涵是通过建立巨灾保险制度，创新灾后重建资金的保障机制。通过建立市场化的巨灾保险制度，规范和完善社会积累的长效机制，逐步实现政府职能与市场作用的有效替换，构建一个全社会共同参与、共同管理、共同分散的巨灾风险管理新体制。要实现这一目标，国家应明确巨灾保险在新举国体制中的地位和作用，并通过各种政策予以支持和强化，同时，明确政府在重建资金保障方面的逐步“退出”。只有这样，才能够给巨灾保险的发展创造机会，留出空间，而只有巨灾保险的发展壮大了，政府才能够最终和真正地“退出”。
“能”与“为”
一直以来，保险行业也存在一个误区，容易过度强调巨灾保险的重要性，往往给人造成一种错觉，认为巨灾保险就等于国家巨灾风险管理的全部。我认为，巨灾保险制度是国家综合防灾减灾的重要组成，但不等于全部，同时，也不能因此忽视了巨灾保险的重要性。巨灾保险制度的作用主要体现在两个方面：一是在巨灾风险社会管理领域，通过进一步理顺政府与社会和市场的关系，构建巨灾风险管理的新架构，逐步将以巨灾保险为代表的市场机制“投影”并渗透到综合防灾减灾的各个领域，实现一种合作、分担和接替。二是在重建资金保障领域。建立更加公平和科学的损失补偿和重建资金市场化和社会化的积累机制，逐步减轻对财政资金的依赖，逐步实现重建资金保障在“一般巨灾损失”项下与财政资金的“替换”。
巨灾保险制度建设，要在我国这么广的范围内进行协调，包括认识和利益，困难是可想而知的。因此，在一些地区开展试点，更容易取得共识并协调利益。同时，在巨灾保险制度建设过程中，面临的突出问题是“议而不决”，所以，试点的意义无疑是务实和积极的，也能够顶层设计积累经验。
但试点也面临着许多根本性的挑战，一是巨灾风险的特征就需要其在更大范围内实行风险分散，区域试点这种“自给自足”的模式，显然与制度初衷相违，同时，面临更大的“回溯期”的压力。二是试点更多的是采用“财政出资”的模式，尽管可以利用保险的放大效应，但离开了社会化的积累，仅仅是财政的“单打独斗”，就失去了本质意义。特别是在一些经济欠发达地区，财政本身就困难，还要筹集资金建立这种“体内循环”的制度，显然不符合社会公平的原则。三是为了控制风险，试点大多是采用针对人身伤害的巨灾保险，而从全球巨灾保险的实践看，绝大多数均是针对居民住宅的。
所以，从推动制度建设的角度看，试点值得肯定。但从巨灾保险制度本身而言，更需要通过顶层设计，实现更大范围的风险融资，也包括具有“转移支付”概念的融资，这是制度建设的核心诉求和基本逻辑。
“知”与“行”
十八届三中全会，特别是新“国十条”颁布之后，在保监会的协调和推动下，我国巨灾保险制度翻开了新的一页，进入了实质性“行”的阶段。首先，完成了我国巨灾保险制度的顶层设计工作，提出了“三步走”方案，即用6年左右的时间，完成全国巨灾保险制度建设。其次，明确了巨灾保险立法和巨灾保险基金等一系列关键问题，并全面启动了《地震巨灾保险条例》的制定工作。第三，成立了城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，这是巨灾保险的市场化平台，也是运行的重要基础。这些工作的顺利推进，使得我国的巨灾保险制度建设进入了“呼之欲出”阶段。
住宅地震巨灾保险共同体是由国内45家财产保险公司在自愿基础上发起成立的合作组织，采取市场化的模式运作，负责住宅地震保险产品的承保和理赔，并承担一定的地震损失责任。它代表了保险业参与社会风险管理、服务经济社会全局的意愿，更是我国建立巨灾保险制度的关键一步。
住宅地震巨灾保险共同体是行业在保监会的指导下，推动巨灾保险制度“落地”的实质性行动，通过这一平台能够起到“承上启下”的作用，“启下”能够加强对行业的指导，解决“想做不敢做，敢做不会做，会做做不大”的问题，逐步培育行业经营巨灾保险的能力，实现行业的巨灾信息和数据共享；“承上”能够推动顶层的巨灾保险立法、巨灾保险基金建设等工作，从根本上解决偿付能力等关键问题。
随着我国住宅地震巨灾保险共同体的成立，可以说，巨灾保险制度建设迈出了划时代的一步，但作为核心问题和难题的“偿付能力”并没有得到解决，今后仍有两个最关键的环节需要突破，一是巨灾保险的立法，二是巨灾保险基金的设立。这些问题的解决均面临着“条条块块”如何进一步达成共识，从以往的实践看，解决并非易事。
从国外巨灾保险制度建设的实践看，一方面有“水到渠成”的问题，即需要一个与之相适应的政治、经济、发展环境，从目前的情况看，我国应当是“万事俱备”；另一方面是“不断完善”的问题，任何一个国家的巨灾保险制度都不是一步到位，均有一个逐渐完善的过程。因此，应当是先起步，再完善，先发展，再改进。同时，可以采用研究、试行和完善并举的工作模式。
最后，我想强调：汶川地震已过去七年了，尽管巨灾保险制度建设面临许多难题，但我们不能总是等到巨灾发生之后，再来讨论制度建设的问题。行动，比什么都重要，许多问题的解决就在行动中！
(本文作者介绍：保险学者，中国人保财险执行副总裁。)
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