周天勇：增收入稳增长人口应当向就业多生产率高处流动

　　文/意见领袖专栏作家 周天勇

　　自2001年推进全面建设小康社会以来，特别是第二个10年中的振兴乡村和农村全面脱困取得了世界瞩目的成就。受近三年疫情的影响，城镇失业率提高，经济增长下行。对此，一些学者提出，主要应当通过振兴乡村，加大集体组织力度、发展二三产业和建设基础设施，使人口和劳动力向农村回流，在农村增加就业，获得收入，增加消费，并且成为经济增长的新动能。这可能有误。笔者认为可能还是要以推进城市化为主，辅之于振兴乡村，才能真正做到稳就业增收入稳消费稳增长。

　　一、乡村和农业是低生产率和低收入领域

　　农业向工业转型的二元结构理论，其核心表达的要义是：农村农业人口和劳动力向城市工商业迁移和流动，是一个不发达国家向发达国家迈进过程中，经济增长和发展的重要来源。并且迁移和流动速度越快，促进经济增长的动能就越大；反之，城市工商业人口和劳动力向农村农业流动，将成为经济增长速度下行的压力。

　　从下图可以看出，外出农民工的数量变化，是从高生产率多就业的城市、沿海和工商业向低收入农村、内陆和农业流动，这不能不能是一个居民收入增长放缓、消费不振、经济增长动力减弱和速度放慢的重要原因。

　　从今年初出口订单突然减少，东南沿海出口加工地区应聘多于招工需求的状况看，2023又可能是一个人口回流农村农业的年份。

　　国际上人均GDP水平12500美元上下的国家，其城市化水平平均在81%左右，而且是市民化的城市化，农业劳动力就业比例平均在7%左右。中国2021年人均GDP为12552美元，常住人口城市化水平为65%，户籍城市化水平46%左右，农业劳动力就业比例为23%，与发展水平相同国家之间的差距分别为22、35和16个百分点。这一方面说明中国城市化滞后和农村农业剩余劳动力规模仍然过大，另一方面也意味着向城镇和工商业的迁移和流动还有很强的经济增长推动力。

　　不可抗拒的客观约束使发展中国家的农村和农业区域带有明显的低生产率、低收入和低消费特征。虽然人类不可一日无粮食无氧气，但是土地面积的粮食和林木价值产出率很低；就发展工商产业看，农村居住分散点多，市场不密集且集中，生产资料和产成品运输规模小、间距短且装卸多，集聚和规模效益很低，分工协作成本高；城市水电路气和学医娱养等公共设施建设及政府服务运营相对成本小而受益人口集中，农村受益人口分散而成本高昂。绝大多数发展中国家的农村和农业，因为相对于土地人口和劳动力多，所以是相对于城市和工商业的低生产率低收入区域和产业。

　　与城镇和工商业比较，中国目前农村农业低生产率、低收入、低财富拥有、低消费水平状况更加严重。2021年，中国农业与工商业的劳动生产率差距为1︰3.95，实验室计算的实际城乡居民人均可支配收入差距为3.5︰1，城乡居民财产性收入差距为11︰1，农村当地务工农民、外出城镇务工农民、城镇个体私营员工和城镇单位职工（包括国有单位、外资企业、其他上市公司和有限责任公司等）收入比为1︰2.81︰3.53︰10.15，城乡户籍居民财产收入和拥有住宅财产数量之比分别为10.77︰1和15.18︰1，城乡居民消费支出比为2.23︰1。

　　二、城乡结构变动扭曲与发展面临的困境

　　城市化滞后、农业就业比过高、农业生产率低下和农民收入低的深层次成因，在于阻碍迁移和流动的人口迁移管制体制和传统农村经济组织方式。一是从人口迁移和劳动力流动管理上看，由于城乡分割的户籍、教育、医疗、保障等体制阻碍，农村人口和农业劳动力比同样发展水平的国家分别多出31478万人和15000万人。二是农村集体土地所有制实现形式与人口城乡流动分布和劳动力市场优化配置不相耦合，形成提高农村农业劳动生产率和农民收入水平的梗阻。具体解释就是在所有和使用双层农村集体经济体制下，虽然农民拥有宅基地和承包地的使用财产权，但当他向城镇迁移和流动时，无法以市场经济的方式交易退出，即得不到放弃使用财产权的补偿，不利于增强他们向城镇工商业迁移流动的经济能力，还会因迁移和流动丧失这些使用财产权。农村农业狭小领域中剩余过多的人口和劳动力，一个必然的后果就是产业的低生产率和农民的低收入。

　　由于农村人口向城镇迁移和劳动力向工商业流动，农村集体经济的载体减少，是一个无法抗拒的客观趋势。（1）历史数据。农村自然村、行政村和常住人口分别从1985年的386万、94万和80757万人，减少到了2021年的236万、49万和49835万人，收缩幅度分别为38.86%、47.90%和38.29%。37年中，每天分别平均消失111个和33个自然村和行政村，农村常住人口每天减少22897人。（2）未来仿真趋势。2037年人口市民化水平推进到90%，农村人口将减少为13500万人，自然村和行政村将分别下降至64万个和13万个；2050年市民化水平推进到95%，农村人口更是会减少到6500万，自然村和行政村将分别下降至31万个和6.4万个。

　　当前和未来，中国在城乡发展关系变动方面，存在不得不面对的难题。从上述分析看，虽然中国振兴乡村着力强化和固化目前的农村集体经济所有制组织形式，并且投入大量的资金建设配套齐全的基础设施，然而集体组织的绝大部分成员和美好村庄中的绝大部分居民却没有了。遇到的问题：一是如果人口消失或者只剩下几个老人，那么农村集体组织还会存在吗，或者集体是谁的？二是如果人口减少和迁移使集体没有载体或者集体规模收缩，那么土地和其他集体财产最终会是谁的？

　　综上分析的结论是：应当顺应城市化和市场化的客观规律和趋势，将传统农村集体组织和所有制结构实现形式向农村集体所有制实现新形式转变，并大力推进人口和劳动迁移及流动配置户籍及其相关体制的改革。

　　三、深化农村组织、所有制形式和收入分配体制改革

　　深化农村集体组织体制改革，形成新的人口、劳动力、资本、技术、土地、房屋等能够城乡双向流动和置换的农村新集体社会和集体经济组织。

　　（1）村民自治社会组织与农村集体经济组织相分离。前者协调农村自治社会事务，最重要的是，购买农村集体所有宅基地、农业用地、建设用地居住和投资创业的，成为农村新居民；虽然集体所有土地合作社的成员有农村宅基地和农业承包经营使用土地及其财产权，但其已经到城镇居住和工作，仍可以是土地合作社的成员，但不再是社区的村民。

　　（2）成立新集体经济组织—农村土地合作社。坚持农村土地集体所有，土地所有权与土地使用权、财产权分离，农村全部土地所有权归集体经济组织，合作社行使土地资产所有权管理并拥有部分土地经营权。

　　（3）形成新的以集体经济为主、其他所有制并存的各类经济组织。除了基础的集体经济土地合作社外，农村各业形成家庭农林牧渔场、生产专业性公司、服务合作社、个体私营企业、合伙企业、有限责任公司和股份公司，甚至新的大农业上市股份公司。

　　这里需要指出的是，与城市大工商业相比，农业生产和农村其他产业的特点是农机化后劳动力使用不多、要素组合方式不复杂、村民协作管理素质相对较低、产值规模较小、生产收益水平较低。经济学上的一个定理是小规模简单的生产方式，需要简单的组织方式与其相适应；如果以结构复杂的组织去组合、管理和经营小规模的简单生产，其形成的净产出不能覆盖前者较高的组织成本，必定会亏损，复杂的组织方式难以为继。这就是过去人民公社、生产大队和生产小队等效率越来越低和被放弃的原因。

　　一些学者也提出，农业生产土地规模化给较复杂的组织方式提供了条件。但是，农业粮食种植和其他农产品生产的劳动生产率比工商业要低得多，净产出比率也微小。因而，种植农场应当以家庭经营或者民营农业公司为宜，以专业化协作和其他合作服务形成农业生产力。国有和集体农场和仓储虽然有其优势，但体制成本很高，极易发生内部人控制和道德风险转嫁，存在不同程度的假报库存、贪污挪用、盗卖粮食和骗补套利问题，粮仓着火也不时发生。

　　深化农村土地体制转型改革，形成劳动力、土地、资本和技术等能够市场化配置和各类要素优化组合的新的农村集体经济土地所有制实现形式。

　　（1）农村集体土地所有权与使用财产权分离。村民宅基地和村民承包农业用地的使用财产权归村民，确权发证，有继承、交易、出租、入股和抵押权利；外部购买宅基地和承包地的居民和投资者从社区自治方面可以成为村民，从土地合作方面可以成为新社员。

　　（2）农村集体土地所有权与建筑物所有权分离。农村土地所有权归村民土地合作社，但农村地面的住宅和其他法人和自然人出资所建建筑物归个人和其他法人所有。

　　（3）土地资产实物和价值分离。除了已经两权分离的农民宅基地和农业承包地外，其他建设用地和农业用地所有权与使用权及其实物由村民土地合作社统一管理。农民持有股份，股份既可以在村内转让，也可以转让给村外居民。这部分土地可以由村民土地合作社向内部村民和外部居民及投资者出租或交易土地的使用财产权。

　　深化农村各类土地交易方式及其收入分配体制的改革。

　　（1）允许农村其他建设用地直接交易分配体制改革。集体所有不变，可以在符合规划和用途管制的前提下，直接进入土地使用财产权交易市场，收入归农村集体，在集体和农民之间合理分配，政府收取交易税收。

　　（2）承包农业用地规划和用途变更交易分配体制改革。用于城市建设、工商业、行政文教卫、交通水利等用途的农村土地，其集体所有性质不变，直接进入市场交易土地使用财产权，转让的农业用地先按照农业用地价格计算的交易收入在承包家庭、集体和政府税收之间进行分配；扣除第一次按农业用地价格计算的分配后，其余收入再在集体、全体村民和政府税收间进行分配。

　　（3）村民宅基地和房屋的交易收入分配体制改革。村民宅基地和房屋的土地集体所有性质不变，由使用财产权拥有者自主交易，其收入在住户、集体和政府税收间合理分配。

　　四、处理好振兴乡村工作中的五大关系

　　统筹城乡协调发展，需要正确处理振兴乡村工作中的五大关系。

　　一是处理好政府与市场发挥各自作用之间的关系。如农村农业的生产、创业和经营，劳动力、资本、技术、土地等要素的配置由市场调节；政府提供农业道路、水利、电力和供排水等基础设施，提供教育、卫生、公交等公共服务和社会保障，进行土地用途管制和规划，比如即使是耕地，政府也应当进行用途管制，可以引导但不能违法强制收归耕地后出租。

　　二是处理好现在与未来、集中与分散之间的关系。前面已述，从长期来看乡村人口外流和持续减少使一些村庄收缩和消失，这是一个不可抗拒的规律。因此，需要在投资建设方面平衡现在需要和未来利用之间的关系。多投资补贴民生、鼓励创业和促进迁移，投资基础设施要考虑使用规模和时间不会永久这样的因素。未来一些村庄可能会逐步消失，但是另一部分村庄可能要集中和发展，如交通要道、旅游景点、文化古村、乡村集市、特色生产等村庄需要相对加大投资。

　　三是处理好市场化盘活利用各类乡村闲置低利用各类土地资源与规划用途管制、鼓励创业和发展产业与要素需要组合之间的关系。农村乡镇企业衰落转移、地方基层政府生态环境整治、违建“扩大化”和“一刀切”拆除等，导致乡村形成了大量的闲置低利用建设用地。因种植粮食等农产品亏损也存在大量显性和隐性的耕地撂荒，补贴种粮，财政压力越来越大。因此，建设用地方面，应当通过村民土地合作社交易、入股、出租和抵押等市场机制，调节给各类经济主体和投资者，以盘活利用建设用地。而对农业用地，应当在实行耕地用途管制的同时，在同一用途之间可以通过交易、出租和入股等方式，实现规模化生产经营，以提高农业生产效率并降低农业成本，减少政府补贴负担。三年疫情后，一些人口和劳动力向农村回流，乡村振兴也需要中青年人在农村就业、创业和经营，在乡村发展农业、工业和服务业相融合的产业。然而，目前农村土地是计划和政府配置最为严密的领域，农村劳动力在非农产业和融合产业中就业、创业、投资、建设和经营，基本上得不到建设用地，现代农业用地中对设施建设控制也很僵化。对此，需要清理和改革以形成市场化配置农村土地资源的机制，使向农村回流和在农村创业的劳动力以及外部进入的资本要素能够得到土地要素，形成农村生产能力的组合。

　　四是处理好政府投入和社会投入之间的关系。一些必要的乡村投入，政府必须承担。但政府对乡村投入过度，特别是对生产经营直接部署和投入，其不利影响是财政支出负担大，截留、贪挪和骗补比例高，资金使用效率低。一系列寻租和漏损需要更多额外的行政监督成本，并且成效并不显著。因此，需要使土地能够交易，成为资产；土地所有者可以评估、入股或者抵押，得到乡村各业发展的资本要素。政府乡镇和村社会自治组织进行的生产经营投资往往效率很低，可能亏损，最后难以为继。还是需要经济主体从事乡村各类产业的创业、投资、建设和经营等，且应当做到市场化经营、遵纪守法、组合要素、投入生产、风险自担和合理分配。

　　五是处理好生态环境整治与零星土地利用、青年劳动力外出与老弱妇劳动力在村之间的关系。从农村的国民产出看，过去农村自产自吃自用的非商品化收入、农村家庭自然非规模化劳动商品化收入很高，后来因农业产品规模化和标准化商品化率提高，前者比率持续下降。然而，前面提到的地方基层政府“扩大化”和“一刀切”生态环境整治、违章建筑拆除和手工劳动标准化公司化等，使农村民居房前屋后、院内院外、四荒土地和山间原野，过去农民种植菜果花药和养殖鸡鸭猪羊牛，手工纺编纳织、农家酿制等产品，几乎一扫而光。过去农村鸡鸣猪叫、粪便回田、春节宰猪菜等场景已经不在。建议在提出粪便回田、保持水土、保持清洁等要求的同时，放开房前屋后、院前院内和四荒种植菜果花药，放开鸡鸭猪羊牛家庭养殖，鼓励家庭制作手工产品并销售。这样可以充分利用农村老弱妇闲置劳动力资源，将其变成生产力，增加这部分劳动者的收入。

　　五、农村体制改革与统筹城乡发展对经济增长的贡献

　　农村集体社会和经济体制改革对经济增长的推动作用。一方面，会使人口劳动力向城市化、工业化、就业机会多、生产率高和收入水平不低的区域和产业持续流动；另一方面，新的社会主义农村集体所有制体制能够与市场经济运行相耦合，盘活大量闲置和低利用的农村劳动力和土地房屋等要素和资产。这将会成为将经济稳定增长和支撑在合理区间的强劲动能。

　　如果未来15年经济平均增长5.5%，其中总体制改革获得年均3.3%的增长，则农村各项经济体制改革获得的新经济增长部分将占总经济增长的40%左右，占总改革新增长动力的70%左右。东北财经大学国民经济工程实验室从生产和需求两方面进行仿真测算，如果深化农村经济体制改革，加快人口迁移和劳动力流动，则推进人口市民化水平和劳动力农业比率从扭曲值向标准值靠近。供给方面，农村经营性建设用地进行盘活优化利用、农业用地规模生产收益率提高、农村宅基地和房屋资产化零到市场价值溢值等，成为三大生产能。需求方面，农村人口及其不断市民化获得比较高收入、农村土地创业获得经营就业收入、农业获得生产率提高收入、土地房屋市场化获得财产性收入、土地房屋市场化获得交易收入等，增强居民消费支出潜能。二者均衡，在供需两侧形成年均2.3%左右的新增长动力。

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　　(本文作者介绍：东北财经大学国民经济工程实验室主任)