周天勇:农村农业劳动力过剩又缺、土地不能用和资本进不来

2020年03月20日14:45    作者:周天勇  

  文/新浪财经意见领袖专栏作家 周天勇

  深化土地体制改革与理顺经济运行(之四)

  目前体制下,从劳动力要素看,中国农业中窝了近2亿劳动力种粮食种菜,但青壮年又不愿意种粮食种菜。

  从土地要素看,农民只有并守着最大的土地要素优,但是他们得不到土地要素进行创业。因为到现在还他们没有落实他们土地的使用财产权,实际上的计划管理土地中,他们得不到建设用地指标。他们的房屋不能随意改变用途,他们在他们的土地上,建个大棚,搞点小加工,搞点服务业等设施,那怕是在荒地上,随时会被当做违建拆除。拆除之后就是堆着建筑垃圾,撂荒,也不让他们用来创业。他们实际上没有土地要素的建设、投资、创业和经营权。

  从资本要素看,因为土地没有使用财产权,不让交易,投资不进入农村农业里这种风险极高的垃圾类资产,投资资金不进入农村农业;土地不能交易,银行也不会接纳土地抵押而发放贷款,贷款资金也不进入农村农业;农民自己也因前面说的对不对啊的原因,不能以土地为资本创业和积累,土地实际上不能作为注册资本。而每年全社会固定资产投资中只有5%左右进入农村农业,反而有3到4万亿元农民的存款流出了农村农业,流进了城市。

  产出是劳动力要素,土地要素,资本要素组合投入的结果,这是一个常识。目前这样一种农村农业领域的要素组合格局,还要让农民致富,要振兴农村农业,岂不是天方夜谭?

  有部分学者认为,虽然农村土地不能交易,不能依靠供需进行定价,导致其没有价格表达,但这不影响农民种地、养鱼、建厂、居住等生产和生活,土地照样可以联产承包和家庭经营。如果允许土地交易,就会出现土地集中,产生地主;而土地不让交易,可以防止农村的土地兼并和两极分化。不让农民、城市居民和企业到农村买卖土地,可防止流离失所,一旦外出务工农民在城镇没有工作时,不会使其失去家乡的生产资料,土地是他们回乡的保障。这是一种古代农业经济和农村社会时代的思维,与现代的城市化、工业化和市场化的客观规律及趋势格格不入。这种思维定式下安排的土地体制、制定的土地政策,造成了显著的效率损失,阻碍了农业大规模生产现代化,极大地损害了农民财产性收入的获得,也因农村土地财产不能通过市场方式退出而严重拖延了城市化进程。论述的这些土地体制是从香港学习引进的。而从香港发生的房地产业挤压制造业空心化、收入房价比失衡和青年人高失业率等问题,其诱发原因则无不与这种土地体制有关。

  在国民经济主要的四大投入产出要素中,土地要素配置受到的行政干预最严重,使国民经济运行发生失衡,土地要素的配置效率长期低下,削弱了经济增长应有的动能。

  20世纪80年代初,中国农村最重要的改革,就是将绝大部分社队土地的集体所有、占有、使用,改革为农户联产承包。土地制度改革分户后,激发了农民从事农业的积极性,从过去的“上级计划种植、出工不出力、粗放管理、统购包销”,逐步转变到农户为了自己的切身利益去劳作,细致耕作,按照市场需求调整一部分种植结构,农业的效益和农户的收入最终都得到了改善和提高。然而,由于中国人多地少的国情,本来户均土地数量就不多,当时为了分地的公平,将近地远地、肥力好地差地、坡地平地、水地旱地搭配分给农户,这样导致土地的小块化和碎片化特征非常明显。随着化肥农药替代农家肥和人工除草,机械替代人工耕地、播种、收割、脱粒等作业以及水利设施扩大,加上国外进口规模化生产的农产品的竞争,以前小规模、碎片化的土地农户经营方式,已经不适应现代农业的发展。

  在正常的市场经济条件下,农户可以就不同的地块,以不同的市场价格相互买卖合并,将自己经营的碎片化的土地整合到一处,适当提高其经营土地整体性的规模;一些农户家中劳动力拟创业,可以将土地抵押或者出售,获得小本资金,兴办中小企业,加上家庭中其他劳动力从事非农业,整体上退出农业;一些有从事农业经验、技术和市场的农户,则从拟退出农业的农户手中并购土地,使自己的农场规模化,获得规模递增带来的经济收益。这样,愿意从事农业的农户和退出农业而转为其他业态的家庭,都获得了土地要素配置改善(即帕累托最优)带来的利益。

  但是,只要土地不能交易,土地要素就无法进行这样的帕累托改善。之后,政策不断调整,允许农户可以出租流转耕地,再后来又在体制上改进为集体所有权、农户承包权和承租者经营权三权分置结构。这样的体制安排,既避开了修改农村耕地承包法,又不会使农户失去对自己承包土地的占有权,还可以使耕地流转起来,实现规模化经营。比起原来的耕地集体所有、农民承包结构体制,这是一种进步,至少可以使耕地流转和集中,能够实现规模化经营。

  然而,经过这样的改革,土地使用财产权确权后,占有和使用的土地并不能够在市场上交易,因此,出租流转并没有构建耕地完整的价格形成机制。由于是出租流转,耕地使用权是从一年到多年不等的出让,并且许多农户并不愿意将耕地较为长期地出租给承租者,如果某年承租者的利润较高,出租者会后悔甚至毁约。承租者要在保持和扩大耕地规模经营时,同多个出租者进行一对一谈判,在建设农场的年份中要进行多次一对一谈判,谈判不成功和毁约的不确定性很高,投资和经营的风险很大。由于是短期使用权的流转,不是长期的财产使用权的转移,承租者主要考虑土地肥力、机械、水利和其他设施条件等,如果投入大、回收期长,与短期的承租不匹配,承租者就不愿意投资建设,而是尽量消耗肥力,以最小的投入,获得短期最大的利益。各级政府和各个政府部门对微利和亏损的小规模农业都有各种各样的补贴,在三权分置的格局下,许多款项在县级政府及各部门、镇政府、村集体、承包户、生产经营者六个环节进行截留和层层分配,特别是种粮补贴等,到底是给承包者,还是给经营者,成了较为复杂的博弈。

  假如耕地使用财产权确权,使用年期延长,耕地允许交易,耕地就有价格,就可以买卖。然而,在集体所有、承包户占有和承租者使用的三权分置下,土地如何成为资产,如何能够吸引农业投资者投入,如何又能够抵押获得信贷资金?如果耕地不能交易,就存在着不可逾越的障碍:确定不了耕地的价格,投资和信贷无法确定股权和抵押贷款的价值比例;企业投资有无法退出的危机,信贷债权抵押物也有不能变现的风险。这种不能市场定价和通过交易退出的耕地,对于投资者和信贷债权人来讲,是风险极高的资产。另外,即使某一天允许耕地可以交易,在耕地三权分置的产权结构下,交易、投资和抵押的是集体的所有权,还是农户的承包占有权,或者是承租者的使用权呢?换言之,承租者要建设现代化的农场,而投资者和银行能给承租者的耕地使用权进行注资和发放信贷吗?

  有学者研究认为,在三权分置的土地上,进行银行贷款的操作非常困难。土地经营权抵押权属复杂、价值评估难、处置变现难。土地经营权的价值评估多少,决定了可抵押融资贷款的额度。然而,由土地经营权的权属关系所决定,不仅建立一套统一的价值评估体系十分困难,而且实践操作也十分困难。(1)农地由于区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同,其价值的差异极大,客观、准确核定价值不仅很难,而且支付的成本极高。(2)土地经营权集中的一块规模化农地,因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂,增加了土地经营权准确评估价值的难度。例如,在经营权集中的一块土地上,往往集中了若干个分散承包农户的经营权,有的可能是以出租、转包方式进行的流转;有的是以转让、互换方式进行的流转;有的是物权性流转,有的是债权性流转;有的流转期限长(如10−20年)、有的流转期限短(如3−5年);有一年支付一次租金,有根据流转的期限一次性支付租金,这些因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估的公益性强、收益低、要求高,一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入,造成评估机构和人员的缺乏,从而影响土地经营权抵押贷款的实施。

  当抵押人到期不能归还贷款而发生抵押物处置情况时,应该如何处置变现土地经营权也是实践操作中的难题。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时,金融机构获得的只是土地一定期限的经营权,由于金融机构不具备农地生产经营的技能,一旦出现抵押违约情况时,只能通过经营权的再流转进行变现以清偿贷款。抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现,农地经营权作为抵押担保物也应当符合这个特征。然而,目前的现实情况是,中国并没有建立起完善的土地产权流转交易市场,金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象,并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或经营主体,无疑使金融机构处置抵押物的成本增大。另外,土地变现还涉及与承包农户的关系,如果承包户有不同意见,处理起来难度更大。由于这些难点,目前金融机构参与土地经营权抵押融资的意愿并不高。

  关于农村居民的宅基地,有关部门提出,要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。时任国土资源部部长姜大明认为,这是一项重大的理论和实践创新,并强调城里人到农村买宅基地这个口子不能开。

  农村宅基地的所谓三权分置设计,遇到更麻烦的操作和实践问题在于:

  首先,城镇居民住宅资产与农村居民宅基地资产的交易市场不平等。城市居民的住宅资产,可以在全国性的市场上进行交易,而农村居民的宅基地不能卖给城镇居民,只能交易给本村人或者农民。这是一个不平等和购买力强弱不一的市场,一块相同面积的土地,若是城镇居民的住宅资产,则可能卖出500万元;若是农村居民的宅基地,则可能只卖出5万元。结果可能是农民得到的利益减少。

  其次,从宅基地三权分置的交易机制看,只能买卖第三层的使用权,如果有一天宅基地资格权所有者反悔,则使用权所有者的财产还是将被拿回。如北京宋庄画家村和丽江客栈,作为集体宅基地使用者的农民居民,看到地价上涨或投资者赚得较高利润时心生悔意,与长期租用者(支付了长期租金,实际是一种购买)发生了大规模的集体性悔约,而现行有关法律不支持这种实际上的宅基地交易或入股,许多投资者损失很大,甚至血本无归。宅基地是集体的,还是有资格权的农民的,还是使用者的?从宅基地第二层资格权衍生的第三层所谓使用权能够交易吗?这样所有权结构设置的投资对象,实际是风险极高的资产,根本无法实现资金和土地资产的双向流动和优化配置。

  最后,农村耕地和宅地的三权分置,其基本上无法通过抵押得到贷款。假如农村居民想创业融资,或者通过反向抵押来养老,到银行抵押住宅资产,若抵押居住资格权,由于资格权不能买卖给市场上的需要者,或者市场范围只能交易给本村村民,抵押价格极低,也是风险极高的资产,银行不可能接受这样的抵押资产。而购买了第三层使用权的居民,如果想创业或者养老用钱,希望向银行抵押使用权得到资金,更不可能被银行所接受。因为第三层的使用权,更不可能在市场上交易,属于风险极高的垃圾类资产。

  国内一些农业经济学者和具体部门的政策制定者提出的耕地及宅基地三权分置在理论上设计得较为理想,但实际运行中却遇到了较多困难,原因在于:所有制产权结构越复杂,其运行的效率越低,这种体制安排的交易成本就越高。如果这一体制在运行效率和交易成本方面导致的损失,超过体制改革带来的效率改善所产生的收益,则这一体制改革安排,最终是与农业和农村经济的规模化、市场化和现代化,以及资金双向流动和搞活农村经济的初衷相矛盾的。

  农村宅基地三权分置产权结构,以及农民宅基地只能卖给本村农民、不能卖给城镇居民等体制安排存在的巨大风险在于:如果三权分置体制无法在将来有效运行,不得不继续向着土地要素和资产由市场交易配置改革,或者因规划变动政府征收可能同地同价补偿,则如果一些村民消息灵通,凭借自己实力或通过他人的财力支持在本村中提前大量低价兼并宅基地,可能造成许多农村居民财富的巨大损失,以及农村中土地资产集中和财富的两极分化。

  在各种要素相互组合和流程中,农村的耕地配置、建设用地配置与资金及劳动力要素流动、分配和配置扭曲。国内一些农业经济学家们提出,农村的耕地可以通过使用权的出租来吸引资金。然而,通过这样的方式,土地即使能够出租,但由于产权不明晰,也只能是短期行为,经营使用权的投资者,投入的是短期资金,而不是长期资金。前文也论述过,由于不能交易,土地无法抵押,信贷资金也无法进入。以农村土地为基本要素的第二、三产业,也由于上述原因,城镇的民间投资和信贷资金也无法进入。城镇资金因农村土地为不能由市场决定配置的资产而不愿向其投资,银行则因资产产权风险太高而长期不愿意贷款,政府下发了许多鼓励向农村农业投资和贷款的政策文件,但都难以得到有效落实。因此,农村和农业土地要素多余,而资金要素特别是固定资本部分因无法相匹配地进入而异常缺乏。

  在劳动、土地和资金的要素组合中,因土地不能交易,无法合理定价,实际占有土地的农民无法以市场经济的方式退出,加上向城镇迁移受到阻碍,从劳动力就业比例看,中国大陆比东亚其他一些国家或地区,高了近15个百分点(见表2)。

  从劳均耕地看,大部分农村地区的农业劳动力平均只有5亩地,而日本劳均耕地有30亩,韩国和中国台湾地区有21−22亩;从规模上看,美国25亿亩耕地,只有230万农民从事农业,而中国20亿亩耕地,有20944万劳动力就业于农业领域(见表3)。在中国的土地要素与劳动力要素之间,发生了严重的配置扭曲。

  从农村和农业劳动力与资本的组合看,由于土地不能够交易,无法定价估值,无法以法律许可的形式作为农业创业的资本,与日本、韩国和中国台湾地区农民以自己的土地为资本进行创业举办企业相比,中国大陆农民虽然也实际占有土地,但无资本可言,而城镇的社会资金和银行的信贷等,也因土地不能交易和定价的高风险,不能与土地(作为另一方资本)结合形成农村发展投入的资本组合。

  中国农村中尚有数以亿计的居民,2.05亿农业就业劳动力,1.5亿左右的第二、三产业劳动力。在城镇不稳定就业的农民工,随时可能回流农村。中国农村和农业中,劳动力要素多余,而资本要素极为缺乏。2017年,有5.6亿多人口的农村和2亿多就业劳动力的农业,投资只占全社会固定资产投资的5%左右,社会资金几乎不向农村和农业流入。反而如2016年,农村居民储蓄,仅通过农村信用合作社、农村商业银行、中国农业银行和中国邮政储蓄银行向城镇和非农业流出了3.2万亿元之巨。

  简言之,在中国的农业和农村中,由于土地不能交易,不能合理定价,因而不能转化为资本,也不能与城镇和银行的资金结合形成更紧密的农村经济资本,劳动力、土地和资本要素组合扭曲,使要素错配而形不成合力,如果这样基础的问题得不到解决,其他振兴农业和农村的举措再多,也会效果欠佳。

  本文是东北财经大学国民经济工程实验室和同济大学全球治理与发展研究院的工作论文

  公开发表于《学术月刊》2020年第4期

  全文2万余字,本公众号分七部分刊出,今天发出第四

  系列阅读:

  :中国土地不能交易与垄断交易

  :土地行政限制不能交易的隐匿资本

  :农村土地住宅的GDP漏算和城镇土地住宅的GDP泡沫

  :农村农业劳动力过剩又缺、土地不能用和资本进不来

  :土地不能交易无建设权是农民没有财产性的根源

  :农民土地财产性和以地为本创业收入与工业产能过剩的根治

  七:土地体制改革的方向与具体内容

  (本文作者介绍:东北财经大学经济研究中心主任,中央党校国际战略研究院原副院长。公众号天勇看经济zhouty-tjj)

责任编辑:张文

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文章关键词: 农村 土地
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