文/新浪财经意见领袖专栏作家 周天勇
深化土地体制改革与理顺经济运行（之一）
摘要：中国国民经济中存在的一个严重问题是：土地使用财产权不清晰，土地要素不能如十八届三中全会强调的由市场决定而竞争性配置。农村和城镇国有企业中的土地，由于不能由二级市场交易，或者是由政府低价和无偿划拨，土地价值被隐匿。而农村向城市配置的土地，却由于土地从农村由地方政府一家“购买”和由地方政府一家向千家出让，导致价格极端上涨。如果劳动力、资金和技术等要素可以按照市场经济的规则自由流动、互相交易、竞争定价、价值表达、市场调节，而土地要素却在上述方面不同程度地受限，则会导致国民经济运行的紊乱：要素总体配置效率低下，农业中劳动力淤积，资本要素不能流入农业和农村，农民失去以地为本进行创业和获得土地财产性等收入的机会，从而导致农村和城镇非户籍居民有支付能力的消费需求不足，进而使得城镇中工业品生产过剩，国民经济将增长乏力。本文的政策含义是：真正明确和给予农民以土地使用财产权，并永续使用；农村各类土地可以在城乡统一的市场上平等交易；农民有对自己土地的建设权。
国民经济投入的要素主要为劳动力、土地、资本和技术。从目前来看，首先，虽然户籍和其他有关体制仍然妨碍着劳动力要素的配置，劳动力的退出和进入也有体制（土地、行政和法律等方面的）黏性，但是由就业机会、工资水平等调节的招聘和辞退而导致的劳动力配置，在许多企业、事业单位大体上可以实现。另外，尽管银行贷款在获得性和价格水平上对民营企业有所歧视，但是资金由于供需刺激和追逐利润的天性仍可以较为自由地流动。再者，对于技术要素，其更多地由个人创意、团队研发、专利发明、技术交易、风险投资、装备购买、谈判契约等市场化的方式进行配置。从要素流动和配置的紊乱以及存在的问题看，最严重的扭曲发生在土地要素的行政不能交易、行政一家交易和行政垄断交易等方面。
1.1 土地不能交易与垄断交易
自然性不能交易，是指在农业经济和农村社会时代，粮食、蔬菜等由个人自我种植，面粉自我加工，禽畜自我牧养，柴草自我砍伐，肥料自我捡拾，布衣鞋自我织作，房屋自我修建，农具家具自我制造，学生去私塾识字则送些自产的粮布烟酒给老师以抵学费，大部分产品和服务不能交易，只有非常少量的盐铁才以物易物，或者通过货币进行交易。劳动力要素不能交易，可以帮工互换，在地多的人家务工以换取居食衣鞋和一定的粮食布匹，耕地也存在以粮食等实物互换的交易。这是封闭的、自给自足的自然经济。
自然性交易，定义为产品、服务和要素可以在无限制的市场上自由交易，也即竞争性市场交易。产品、服务和要素是稀缺的，供给和需求形成价格，而价格的变动，既调节产品、服务和要素的供给，又调节分配和消费的结构，还调节流动方向和配置领域。而从全要素生产率模型看，要素是自由流动的，价格是由市场竞争形成的，所有的劳动力、土地、资本和技术等要素，都由市场交易的方式来配置，并且都能够实现价值表达。
自然性垄断交易，是由诸如自来水的自然垄断、产业集聚过度的垄断（如一个国家竞争集中后只剩下一个钢铁企业）、网络平台过度整合的垄断（如一个国家竞争集中后只有一个出租车呼叫和分配网络平台）等状态下的产品、服务和要素交易。由于讨论问题的集中，本文不涉及此类交易状态下的要素流动和配置。
行政性不能交易和行政性垄断交易：前者是政府规定的不能够自由交易的产品、服务和要素，产品类如枪支、毒品，服务类如协助安乐死亡。中国最为特殊的情况是，在改革开放前，劳动力只能够分配，但不能够自由要价，或不能由用工方和提供方之间进行谈判、定约、成交和流动。土地不是商品，不能买卖，不能自由地在不同家庭、企业之间通过交易进行配置，没有价格。改革开放后，劳动力要素开始从不允许自由流动，到逐步放开流动，可以从企业、行业和区域中退出与进入，双向选择，谈判定约，工资也逐步地根据劳动力市场的供需来定价。资金要素，在计划经济时期，由国家统收统支，后来拨款改贷款，恢复商业银行，资金在银行间可以拆借，利率也逐步从行政定价改革为供需确定。在一定的范围内，允许民间借贷，也发展了多种形式的债券、股票等市场。当然，从目前看来，银行贷款在获得性和利率方面，对于国有企业和民营企业而言，还是存在着一定的差异。
然而，最严重的扭曲是，中国的土地要素配置存在着行政性不能交易、行政唯一性征收交易和行政性出让垄断交易三种情况。农村土地要素和城市部分土地要素存在行政性不能交易。农村集体的居住用地、耕地、园地、林地、鱼塘、草地和其他建设用地，只是生产和生活资料，不是资产，先是不得交易、出租、入股、抵押和继承，后放松为住宅只能在村中交易、耕地可以出租流转、其他农用建设用地可以租赁，而且有一定的年限限制。但是，仍然不能在全国统一的市场上交易。
城乡、农业与非农业之间的土地要素流动和配置，受到严格的行政管制。土地要素随着产业结构的变化，特别是二元经济国家城市化、工业化和交通等现代化的逐步推进，需要农村的土地要素不断地向城市配置，农业中的耕地不断地向工业、服务业和交通水利等领域配置。当然，在政府用地合理规划的前提下，在正常的要素自然性交易中，各种用地需要的扩大和收缩，以及各类土地收益水平的变化，可以调节土地在各个领域中的增减配置。但是，农村和城郊的各类土地，向城市建设用地转移时，并不通过市场的方式进行配置，而是以政府行政征用为国有、低价补偿的行政方式进行。农村集体作为土地所有者和农户作为土地的实际占有与使用者，则失去了交易权和收益权。农业和农村土地向城市和非农业转移配置时，供给者是千村万户，而唯一的需求者则是地方政府，当集体所有农户占有的土地要素转变为国有土地要素时，定价依靠的不是市场机制，而是政府行政性的补偿，补偿数额不由双方谈判磋商形成，而是由政府单方面确定。
地方政府一家交易、低价获取农业用地的行为，无疑会严重损害农民的利益，进而引发社会矛盾。陶然指出，中国目前扩展的城市空间并没有为被征地的农村迁移人口提供居住用地，而是更多地作为工业用地用于开发区的生产建设和既有城市居民的生活改善，这严重损害了被征地农民的利益。而且，在将征地补偿费分配给集体经济组织，劳动力安置补偿费分配给安置单位，在农民只能得到数量极少的地上附着物和青苗补偿费的情况下，失地农民维持现有生活水准将成为问题。
土地要素成为国有资产，由地方政府在各类用地中分配，创造了一个土地要素行政性极端交易和配置的市场，即土地要素配置行政寡头垄断性市场，在这个市场中，供给方强制征用、储备囤积、饥饿供地、一家卖地，交易方式为招标、挂牌、拍卖，需求方则相互博弈、千家竞价，价低者失、价高者得。
陶然等的“剪刀差”理论认为，地方政府在工业用地和商住用地方面采取不同的出让策略。许多市县政府通过建立“土地储备中心”的方式，利用政府在城市土地市场中的垄断地位，限制商住用地的供给，以最大化土地出让金收入。与商住用地绝大多数通过“招、拍、挂”等竞争性更强的方式高价出让不同，地方政府更多地通过“一对一”协议的方式来出让工业用地，其出让价格通常远远低于商住用地。这两种完全不同的政策背后的逻辑是：即便采取“零地价”出让工业用地，地方政府可以从吸引的制造业资本中获得后续的税收；而商住用地则不同，主要面对服务业的商业用地，可在房地产建设和销售中带来高额的营业税，但很难产生后续持续的营业税收入流，因此，“剪刀差”策略更有助于实现地方政府的目标。此观点背后的逻辑基础是中国正在推行工业化和城镇化，这使地方政府的土地财政具备了客观和实现的基础。
当然，以东亚地区的日本、韩国和中国台湾为例，由于人口密度较大，人均耕地面积较少，对耕地的交易从限制到有限制的放开，是一个逐步的过程。而对于建设用地交易，包括耕地因需要转为建设用地的，考虑政府对交通、生态、环境、教育、医疗等的提供，还有级差因素，对交易额实行了增值部分累进归公的分配办法。比如，华生归纳了东亚模式中具有代表性的城市化土地增值分享办法，即日本从德国学来的近旁类地的补偿原则和“减步法”。
所谓近旁类地原则是指，用被征购土地旁边的、类似用地的价格作为参照进行征地补偿。由于日本的各类土地都有相应的固定资产税，因此不同类型和用途的土地的价格相当透明。对农业用途的土地有时是用另一块同样的农用耕地来补偿，被称为“替地”，这个办法在韩国和中国台湾地区也被广泛使用。
减步法则是指，在近郊和旧城区改造中，涉及土地用途和规划改变时，土地所有人必须交出相当部分的土地作为公共设施用地和弥补建设成本，以换取规划改变，称为减步。减步的原则是，土地所有人所持土地的价值在改造前后保持不变。由于改造后环境改善，土地升值空间提高，因此土地所有人仍然愿意接受这种区划整理事业和改造。
可以看出，日本模式其实是用难以规避的土地实物税的形式来进行土地增值的社会再分享，这大大降低了交易成本，同时“替地”和留地开发的方式又避免了土地所有人的失地或者一夜暴富。替地法或减步法的另一大好处是，其土地增值社会分享的原则透明，具有可操作性，因而既可以政府主导征地补偿，也可以土地产权人主导减步交地后自己留地按规划开发，不存在征地与留地自己开发之间的绝对对立。中国台湾的区段征收和市地重划是减步法的另一种形式。这些做法共同的本质，就是土地所有人在规划改变前，原用途下的土地市场价值是其在规划改变后获取土地或货币收益的基础和准绳。由此可以看出，东亚模式的经济体成功实现了农民的市民化和城市化转型，与它们选择了合理的城市化土地社会分享方式是分不开的。这说明了东亚土地制度模式的特点：产权是清晰的；按照旁边地定价；除去部分级差、公共投入和调整用地规划的涨价，用实物税或土地增值收税的办法，调整土地收入在土地所有者与政府间的合理分配。
但是，中国在土地要素配置方面，农村和农业土地为行政性不能交易，即要素需求者和供给者之间不能在城乡统一的市场上自由交易；农村和农业土地向城市和非农业转移配置过程中，要素需求者之间则是一家交易；地方政府集中土地要素在城市和非农业领域配置时，要素供给者与需求者之间，又形成了行政垄断性交易。这种土地要素交易、流动、配置和投入，与新古典经济学全要素生产率模型所要求的基本市场经济规则大相径庭。在许多学者讨论中国全要素生产率的文献中，程度不同地忽视了这一基本假定的可靠性问题。
那么，在实际的土地要素交易和配置体制中，在国民经济要素的投入产出和效率贡献、收入分配比例、消费支出流程、供给与需求平衡等方面，究竟发生了怎样的扭曲和严重问题呢？
本文原发于《学术月刊》2020年第2期。全文2万余字，分七部分刊出，本文为第一篇。
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(本文作者介绍：东北财经大学经济研究中心主任，中央党校国际战略研究院原副院长。公众号天勇看经济zhouty-tjj)
责任编辑：张缘成
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