文/新浪财经专栏作家 马骏 李治国[微博] 张艳
要彻底治理上海的PM2.5，必须从更加宏观的视野，充分认识到影响上海大气污染的经济结构、交通运输结构、能源结构等根本性的、远超出环保部门监管范围的问题。只有解决这些结构性问题，上海的空气质量才可能在15年内达标。
上海应该争取在十五年内将年均PM2.5从目前的60左右降低到25微克／立方米（世界卫生组织建议的第二阶段安全标准）。上海应该争取在十五年内将年均PM2.5从目前的60左右降低到25微克／立方米(世界卫生组织建议的第二阶段安全标准)。这个目标比环保部提出的争取全国所有城市在2030年将PM2.5降低到35的要求更为激进，但我们认为上海完全有必要也有条件领先于全国。
一方面是因为上海的人均收入和服务业发展水平明显超过全国平均，有条件率先达标；另一方面，按规划上海将在2020年成为国际金融中心，而世界上其他国际金融中心的平均值仅为20。空气质量不达标，上海将难以吸引流动性非常高的国际金融人才。
我们建立了一个量化的PM2.5治理模型，并用此模型模拟评估了各种政策组合的减排效果。
研究发现，即使实行了目前已经提出和规划中的一系列环保政策(包括煤炭消费负增长、提高汽车排放标准和油品标准、治理黄标车、加大脱硫脱硝力度、控制挥发性有机物和全方位扬尘治理等)。
同时考虑到周边地区减排对上海的帮助，上海的PM2.5在十五年内也只能降低到42微克／立方米，是无法达到世界卫生组织建议的第二阶段标准的。
我们的研究发现，要彻底治理上海的PM2.5，必须从更加宏观的视野，充分认识到影响上海大气污染的经济结构、交通运输结构、能源结构等根本性的、远超出环保部门监管范围的问题。只有解决这些结构性问题，上海的空气质量才可能在15年内达标。
这些问题包括：
1)上海的重工业占经济的比重过高；
2)即使上海已经率先引入了汽车牌照拍卖制度，上海每年汽车保有量的增长速度仍然超过8%，远高于同样采用汽车牌照拍卖制度的新加坡的0.5%；
3)地铁在上海中心城区居民出行比例中只占25%左右，远低于其它国际大城市的60-80%；
4)上海清洁能源占全部能源消费的比重只有15%，远低于欧洲国家的40-60%；5)船舶航运排放的大气污染物占上海PM2.5的10%，且仍有上升的趋势。
我们建议，除了已经规划的减排措施之外，上海市应该由最高决策层牵头，以民意要求改善空气质量为动力，以更大经济改革力度来达到如下结构大调整的目标：
一、 在15年内将重工业占GDP的比重从目前的25%降低到10%以下，包括采用将多数钢铁和石化等污染性生产设施搬出上海等措施。
二、 改进汽车牌照拍卖制度和(或)开征拥堵费，将未来15年的年均汽车保有量的增长率控制在2%，明显降低公路交通流量的增长率。将牌照拍卖收入和拥堵费收入用于支持地铁建设和支持新能源汽车。
三、 在15年内将上海轨道交通的总里程提高1.5倍，改善运输效率，将轨道交通占中心城区居民出行的比例从目前的25%左右提高到2027年的60%。
四、 大力发展以天然气为主的清洁能源，将清洁能源占上海全部一次能源消费的比重从目前的15%左右提高到2027年的45%。
五、 通过改善航运结构，全面推广低硫油、岸电技术和清洁燃料等多项措施，在15年内将船舶航运业的大气污染排放降低50%。
根据我们的估算，在上海实现PM2.5总体目标所需减排的35微克/立方米中(即十五年内从60降到25)，现有及已规划环保政策和周边地区减排可以帮助实现减排18微克/立方米，而我们所建议的各项“结构大调整”政策将减排另外的17微克/立方米。
各项结构调整政策所实现的具体减排效果如下：
1. 产业结构调整，将帮助减排5.9微克/立方米；
2. 公路与轨道交通结构调整，将帮助减排4.5微克/立方米；
3. 能源结构调整，将帮助减排2.6微克/立方米；
4. 船运污染治理与结构调整，将帮助减排2.0微克/立方米；
具体减排分解如表1所示：
表1 “结构大调整”政策下的PM2.5减排来源分解
| 减排幅度 | 减排的贡献率 | |
| 十年内减排的总幅度 | 35 | 100% |
| 其中： | ||
| 现有政策的减排效果 | 15 | 43% |
| 结构调整的减排效果 | 15 | 43% |
| 1）产业结构调整 | 5.9 | 16.9% |
| 2）公路与轨道交通结构调整 | 4.5 | 12.9% |
| 3）能源结构调整 | 2.6 | 7.4% |
| 4）船运污染治理与结构调整 | 2.0 | 5.7% |
| 周边区域的减排效果 | 5=3+2 | 14% |
资料来源：课题组根据模型估计
为了达到上述结构调整的目标，必须采取一系列具体措施。我们提出了12条具体建议。这些建议包括：
1. 将钢铁、石化企业的高污染设施搬迁出城。
2. 推动发展高端服务业。
3. 制定中长期汽车保有量控制目标，将汽车保有量的年度增长率降到2%。
4. 考虑限制汽车牌照的使用年限和(或)推出拥堵费制度，以达到限制汽车保有量和公路交通流量增长的目的。
5. 在15年内上海应该将轨道交通总长度提高至1200公里。
6. 提高地铁列车节数和改善线路轨道规划，以明显提高承载效率。
7. 除使用汽车牌照拍卖和拥堵费收入之外，通过引入社会资金、独立发行市政债等方式来解决公共交通基础设施建设资金短缺的问题。
8. 通过税费政策提高常规煤炭消费的成本。
9. 大幅提高对清洁能源的补贴，包括补贴IGCC。
10. 研究采用新能源凭证交易制度。
11. 改善船运货物结构，提高货物中转比例。
12. 大力推行船舶靠港换油政策，建立排放控制区，全面推广船舶泊岸供电和码头油改气、油改电、LNG混合动力船只。
(本文作者介绍：中国人民银行研究局首席经济学家。曾就职于世界银行和国际货币基金组织，任经济学家和高级经济学家。)
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