文/新浪财经专栏作家 孙博
全国各级政府负有债务20.69万亿元，风险总体可控，但地方政府债务增长较快，局部风险突出。当前的财税体制下，地方政府财权与事权高度不对称。如非市场化的发债机制导致地方过度发债，政府无法破产应对债务违约等原因造成了我国地方债发展的瓶颈。所以，市场化透明化是规范地方债发展的根本之道。
中国地方债成问题
审计署近日指出，全国各级政府负有债务20.69万亿元，风险总体可控，但地方政府债务增长较快，局部风险突出。从长远来看，必须建立市场化的政府举债融资机制，才能规范地方债务，降低债务风险。
核心是破除中央政府对地方债务担保逾期，由投资者根据地方政府自身财力，评估债务违约的可能， 建立地方债的风险与收益的市场化定价机制，形成买者责任自负，风险自担的市场规则。
地方政府适度举债具有合理性
当前的财税体制下，地方政府财权与事权高度不对称。数据显示，地方政府用45%的财力承担了75%的事务，资金缺口巨大。长期看，有赖于进一步理顺中央与地方的财税体制，但在此过程需要通过地方债来予以支持。此外，我国正处于城市化过程中，各种基础实施建设都需要巨大的资金投入。实事求是地说，地方政府适度举债具有一定合理性。
非市场化的发债机制导致地方过度发债
由于GDP为导向的考核机制，地方领导具有发债促进经济发展的冲动，更多考虑如何借债而不是偿还，结果是地方政府对于债券利息不敏感。另一方面，我国缺少完善的地方政府债务法律制度框架，地方政府的债务问题最终以中央的转移支付或再贷款予以解决。
这种体制下，债权投资人会形成中央政府为地方债务担保的预期，因此向地方政府提供资金的积极性较高，间接鼓励了地方政府过度举债。本次审计结果也表明，有3个省级、99个市级、195个县级的债务率高于100%。
政府无法破产应对债务违约，是我国地方债发展的瓶颈
地方债在国外历史悠久，美国称之为市政债，至今已有上百年历史，形成了一整套的市场化机制。其中债务的违约处理的核心政府破产。即如果地方政府发生债务违约，破产法院可以宣布地方政府破产，通过出售公共资产，削减公共开支等方式清偿债务，这对地方政府形成了强有力约束。
由于两方面原因，我国政府无法破产，难以建立地方债违约处理机制。首先是我国属于单一制国家，地方政府隶属于中央政府，不是独立主体，缺乏破产主体资格。第二，我国是典型的政府主导型社会，政府是社会运行的核心支撑，老百姓也形成了对政府的依赖惯性。如果地方政府债务违约破产，试图通过削减公共支出、减少社会福利清偿债务，将影响社会稳定和经济运行。
市场化透明化是规范地方债发展的根本之道
尽管我国地方政府无法破产，但是不妨碍建立地方债发展的市场化约束机制。首先是允许地方政府发行市政债，逐步缩减政府融资平台。同时明确中央政府不对地方债务负有担保义务，由投资者根据地方政府自身财力，评估债务违约的可能。如果投资者预期地方政府发生违约的风险较大，可以不投资该地方债，或者要求与该风险匹配的较高债券利息。换句话说，就是建立地方债的风险与收益的市场化定价机制，形成买者责任自负，风险自担的市场规则。
最终通过上述机制向市场传递地方债的风险和价格信号，形成与此相匹配的市场化交易机制。在此情况下，一些本来不具备发债条件的地方政府发生违约可能性大大增加，尽管其因为无法破产，可能债务最终被减免。但是再次发债的成本将大大增加，甚至可能无人购买。长期来看，地方债市场将逐渐趋于理性。
当然，这也需要相应制度配套，一是通过编制地方政府资产负债表等报表，提高财务信息透明度，使投资者完整了解地方政府财务状况。二是对通过对地方政府的信用评级，揭示政府面临风险，缓解信息不对称问题。
据此投资者可以做出合理决策。三是建立与债务挂钩的官员考核机制。对于过度举债的领导干部，考核中实行“一票否决”，一律不予提拔和调任异地。以此引导地方官员有动力将地方债务控制在合理范围内。
(本文作者介绍：人大管理学博士、首都经济贸易大学教师。)
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