地方债风险防范不可掉以轻心

　　文/新浪财经专栏作家  管清友[微博] 李衡

　　12月30日，国家审计署公布《全国政府性债务审计结果》(以下简称《审计结果》)。我们对该报告的分析结论是：符合预期，总体可控。地方债务增长较快，风险防范不可掉以轻心。从抑制地方政府债务增长的角度考虑，流动性偏紧的局面仍将持续。尽管货币市场“钱荒”现象有所缓解，但是不大可能出现资金面宽松的局面。

　　今天发布的《审计结果》是审计署发布的第三篇关于政府债务审计的报告(此前的两篇报告分别是2011年6月27日发布的《全国地方政府性债务审计结果》和2013年6月10日发布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》)。该报告是首次对中央、省、市、县、乡五级政府性债务的全面审计结果。我们认为有六个方面的问题值得关注。

　　第一，全国政府性债务总额符合预期，目前政府债务风险总体可控。截至2013年6月底，中央和地方政府性债务总额30.27万亿元，其中地方政府性债务总额不到18万亿元(17.89万亿元，三类债务不能简单加总，此处我们只匡算大数)，符合我们此前判断的15-18万亿元的水平；中央政府性债务总额12.38万亿元。全国政府性债务总额占GDP之比为53.5%，从总量上看，目前政府债务规模在风险可控范围之内。

图1：全国政府性债务总量风险可控

　　和此前发布的两篇政府性债务审计报告不同的是，本次《审计结果》强调了政府负有偿还责任的债务和政府或有债务的区别。

“政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务大多有相应的经营收入为偿债来源，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需承担一定的偿还或救助责任……2007年以来，各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中，由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%和14.64%。考虑以上因素后，2012 年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值”。

　　从这个角度来看，政府债务风险总体可控。

　　第二，地方政府债务风险不在于规模而在于增长速度，地方政府债务增长过快的态势尚未得到控制，甚至有愈演愈烈的趋势。2010年以来，地方政府债务扩张速度远远超过经济增长率。2010-2012年，地方政府债务平均每年增长21.9%，超过同期GDP名义增速8.3个百分点；2013年上半年，地方政府性债务增长12.6%，年化增长26.8%，超过GDP名义增长17.9个百分点。

　　相比之下，中央政府债务增长较为缓慢，基本与GDP增长同步，2013年6月末，中央政府性债务比2012年末增长4.2%，年化增长8.8%，基本与同期GDP名义增长率持平。

　　第三，银行贷款在地方政府性债务中占比明显下降，但是仍占主导，地方政府债务风险仍然集中体现为银行贷款风险。2013年6月末，地方政府性债务中，银行贷款10.1万亿元，占56.5%，和2010年末相比下降22.5个百分点。

　　第四，地方政府债务融资呈现多元化趋势，分散商业银行风险。银行贷款在地方政府性债务中占比下降的同时，债券发行、信托等占比明显上升。

　　2013年6月末，债券发行占比为10.3%，信托等其他融资方式占比为33.2%，分别比2010年末提高3.2个百分点和19.3个百分点。这一趋势印证了我们此前的判断，即通过地方政府债务融资渠道多元化分散商业银行风险。

　　第五，未来两年是地方政府债务到期高峰期。从未来偿债年度看，2013 年7 月至12 月、2014 年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016 年和2017 年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018 年及以后到期需偿还的占18.76%。

　　根据我们此前的分析，延后债务到期时间也是应对地方债务风险的措施之一。发行长期限的城投债是将地方政府债务到期时间大幅推延的有效方式。2012年以来，各地方政府发行了大量7年甚至更长期限的城投债。

　　截至2013年8月，城投债的偿债高峰期已经推后至2018-2020年。预计债券发行在地方政府债务中的比重还将继续提高。除了城投债之外，未来还有可能以市政债的形式为地方政府融资。

　　第六，流动性偏紧将持续，以抑制地方政府债务过快增长。从抑制地方政府债务增长的角度考虑，流动性偏紧的局面仍将持续。尽管货币市场“钱荒”现象有所缓解，但是不大可能出现资金面宽松的局面。

　　(本文作者介绍：民生证券研究院院长)

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