文/新浪财经专栏作家 孙博
政府破产是美国市政债违约处理机制的核心。在破产期间，债权人提起诉讼或索赔等追债行为都必须中止，直到案件审理结束。而底特律政府破产之后可以变卖资产，压缩雇员，清偿债务。而底特律这座城市也可以重新定位，轻装上阵，从这个意义上来说，破产也许是底特律可以浴火重生的根本之道。
从1938年到2012年末，美国地方债违约共发生632起，年均8.1起。而且即便违约，债务最终偿还情况比较乐观，自1930年到2010年，大部分破产的城市最终都向债权人偿还了本金。12月4日，美国联邦破产法院做出裁决：底特律市符合联邦破产法第9章的相关规定，符合申请破产保护的资格。这意味着底特律市政府今年7月提出破产申请获得通过，宣告底特律成为美国历史上规模最大的破产城市。
不过，宣告破产也为解决债务问题提供了空间，底特律这座昔日的汽车城可能浴火重生，重现生机。而这缘于政府破产是美国市政债违约处理机制的核心。
美国市政债至今已有上百年历史，截至2012年末，市政债存量3.74万亿美元，占同年GDP比重达到24%。尽管规模巨大，历史悠久，但是美国市政债发生违约的情况较少。
据统计，从1938年到2012年末，美国地方债违约共发生632起，年均8.1起。而且即便违约，债务最终偿还情况比较乐观，自1930年到2010年，大部分破产的城市最终都向债权人偿还了本金。
一、地方政府破产是债务违约处理机制核心
底特律180多亿元债务中，养老金及其他福利债务共计100亿元左右，其余为市政建设负债，如耗资5700万美元建造的乔路易斯球馆，耗资2亿美元铺设的3英里长的旅客捷运线。
地方政府如果不能按期偿还债务，则意味着发生债务违约。
对此，州政府可以通过行政手段对地方政府进行救助，也可以选择不救助。事实上，今年7月在底特律市政府提出破产申请时，密歇根州州长斯奈德就表示，州政府不会注资对申请破产的底特律进行救助。可见，申请破产是地方政府市政债务违约的最终处理机制。
事实上，美国破产法第九章关于地方政府破产的立意是，为了使破产的地方政府与债权人进行债务重组时，地方政府的损失降到最低，保障其公共服务职能的正常运作。政府破产指的是政府财政丧失了清偿债务的能力，而不是政府职能的破产。
底特律城市财政应急管理人凯文-奥尔在破产申请获得通过后表示，支持破产的裁决将会让底特律公共服务继续进行，警察继续上街巡逻，消防员继续上班，街灯继续亮着。
二、地方政府申请破产要满足四个条件
(一)无力偿债是申请破产的前提
地方政府申请破产的前提是地方政府已经做出了各种努力，但是客观上还是无法偿还到期债务，因此需要采取破产的法律手段，解决地方政府与债权人之间的债权-债务关系。法院会对政府的财务状况进行审查，以判断地方政府是否确实无力偿还债务。
事实上底特律财政状况确实日益窘迫，2012年底特律市财政总收入为23亿美元，同比下降6.91%，当年财政支出26.45亿元，主要用于自来水、污水处理等市政公用事业及公共安全支出。此外，仅仅是为100多亿元的长期债务支付利息就花去1.29亿元。占全部财政支出的5.30%。
(二)申请破产之前必须与债权人充分协商
在申请破产之前，地方政府还必须向法院证明，已经努力与债务人进行重复协商解决债务问题，但是以失败告终。地方政府需要满足以下四项中的一项，即可视作与债权人进行努力协商。
一是对于债务重组方案，债务人获得了持有大量债权的债权人的同意，但是其他债权人拒绝接受。二是地方政府证明了以诚意与债权人进行了债务重组方案谈判，但是未能获得持有大量债权的债权人同意。三是地方政府有大量债权人，不具备与每个债权人进行谈判的可能。四是某个债权人要求或者优先偿还权，如果就此进行谈判，将损害其他债权人利益。
事实上，同债权人的磋商进展一直是底特律是否符合破产条件的争论焦点。破产法院主审法官罗兹认为，底特律没有诚实地同债权人进行磋商谈判，但他同时认为，由于债权人超过10万名，底特律市政府无法与每个债权人展开谈判，磋商已经没有必要。
(三)必须是地方政府自愿申请破产，且获得州政府授权
美国破产法第九章规定，市政破产的主体必须是市政府，而且是自愿申请。这表明如果地方政府出现无力偿债的情况，除非该政府自愿申请破产，否则债权人不能向法院提出破产申请，而法院也不能够强制执行破产程序。此外，地方政府无力偿债想要申请破产时，还必须获得所在州的政府特别授权。
(四)申请破产之前必须形成债务重组方案
在完成上述步骤后，地方政府还必须事先制定债务重组方案，方可向法院提交破产申请。与企业破产不同的是，地方政府破产，只有作为债务人的地方政府能提交债务重组方案，债权人无权制定和提交债务重组方案。
债务重组手段包括三个方面：一是债务展期；二是债务减免；三是地方政府通过增加税收、减少支出等方式进行再融资偿还债务。一般都是多管齐下。
本次底特律城市破产中，城市财政应急管理人凯文-奥尔提出的债务重组方案中。包括出售该市艺术品之类的资产，同时削减公共雇员养老金等。因此，法院裁决当天，民众在法院外举行示威活动抗议该债务重组方案削减养老金权益。在法院裁决做出后，底特律市的工人联合会反对破产申请的合法性，表示就裁决提出上诉。
尽管反对声音不断，但是底特律政府债务状况满足上述四个条件，因此向法院申请破产保护并获得通过。对底特律政府来说，破产使其能够使获得喘息之机。
在破产期间，则债权人提起诉讼或索赔等追债行为都必须中止，直到案件审理结束。而底特律政府破产之后可以变卖资产，压缩雇员，清偿债务。而底特律这座城市也可以重新定位，轻装上阵，从这个意义上来说，破产也许是底特律可以浴火重生的根本之道。
(本文作者介绍：人大管理学博士、首都经济贸易大学教师。)
本文为作者独家授权新浪财经使用，请勿转载。所发表言论不代表本站观点。
（由新浪财经主办的“2014新浪金麒麟论坛”定于2014年11月22日在北京JW万豪酒店召开，本届论坛主题：变革与决策。聚焦改革深水期的中国经济的转型与挑战。 报名入口》》》 2015，决策下一步，等你来！）
