文/新浪财经专栏作家 张茉楠[微博]
从“城镇化”→“新型城镇化”→“城乡一体化”，三中全会有关城镇化的新表述凸显出城镇化发展模式与思路的重大转变。未来中国城乡一体化之路必须实现三大协调互动，进而提升城镇化发展的内涵和层次。首先，要实现城市与农村的良性互动。其次，要实现城镇化和产业化的良性互动。最后，要形成大城市与中小城市、小城镇的良性互动。
三中全会决议中城镇化方案的核心是促进“城乡一体化”，这意味着在发展思路立足点上，必须从“公平”和“效率”出发，逐步建立“以权利公平、机会公平、规则公平”为主要内容的社会公平体系。到底什么是城镇化？到底发展什么样的城镇化？城镇化发展的动力机制是什么？如何重新思考和定位中国的城镇化战略，这是中国经济发展道路上的重大议题。
从“城镇化”→“新型城镇化”→“城乡一体化”，三中全会有关城镇化的新表述凸显出城镇化发展模式与思路的重大转变。未来推进城镇化的出发点中不在于“快”，而在于“好”，从整个意义上讲新型城镇化是中国实现深层改革、破解二元结构失衡与经济社会转型升级的突破口。
改革开放30多年，中国保持了持续快速的城镇化进程，中国城镇化水平由1978年的17.9%提高至2012年的52.57%，平均每年大约提高1个百分点。回顾中国城镇化历程，支撑中国城镇化进程的主要是工业化，但工业化之所以能如此迅猛推进，一是靠中国大量廉价劳动力的优势，二是靠政府主导的大规模固定资产投资，三是靠土地财政和房地产驱动。
然而，随着人口老龄化以及投资驱动型增长模式的改变，这两大因素在未来都会发生较大变化，这意味着过去“高速度、低效益”、“重投资、轻服务”、“大政府、小市场”的城镇化发展模式已经难以为继。必须改变以“政府主导、需求管理为导向”的城镇化发展模式，将经济转型升级提供制度创新结合起来，创新和完善城镇化健康发展体制。
三中全会决议中城镇化方案的核心是促进“城乡一体化”，这意味着在发展思路立足点上，必须从“公平”和“效率”出发，逐步建立“以权利公平、机会公平、规则公平”为主要内容的社会公平体系，“以市场化制度为本，创自由竞争之基”，激发和保障人们平等参与、平等发展的权利。通过新制度供给盘活劳动、土地、资本、技术四大供给要素，强化体制机制保障，并推动整体要素升级和统一开放大市场的形成。
未来中国城乡一体化之路必须实现三大协调互动，进而提升城镇化发展的内涵和层次：首先，要实现城市与农村的良性互动。几十年来，中国农业向工业和城镇大规模转移，农业资源大量流向非农业部门，以实现工业化的资本积累和有限资源向工业化的配置和整合。
这一现象造成了极不平衡的城乡与工农发展态势，其结果就表现为传统农业部门劳动生产率远低于现代非农产业的劳动生产率，以及城市化速度严重滞后于工业化发展速度，并由此演变成典型的二元经济结构特征。
因此，未来城镇化战略的核心内容是建立真正的一体化市场体系，促进要素的自由流动。三中全会赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，其主要目的是盘活要素。
目前，农村资源开发利用程度低于城市，因而拥有更多具有较高回报率的投资机会。城乡之间在信息、资本、人才密度方面存在着巨大的落差，一旦打开闸门，就会形成“瀑布效应”。这样，城市生产力就能在农村地区创造新的生产力，形成新的经济增长点，从而带动农村地区经济结构、产业结构的现代化和高级化，进而加快农村城镇化进程，使城市效应外溢，城市内部的富裕能力逐步向农村反哺，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
其次，要实现城镇化和产业化的良性互动。纵观世界各国城镇化发展历程，城镇的诞生与发展本身就是产业演化的自然结果。但是我国却面临着产业结构效益与城镇化效率的“双低效”。
一方面，产业经济效益低减少了城镇财政收入和居民收入，使城镇建设资金来源受到很大约束，直接造成城镇基础设施、公共服务设施等方面的“欠账”，进而降低了产业发展对城镇建设的支撑作用，城镇化效率也因此难以提高。
而另一方面，高度依赖于土地财政和房地产的城镇化发展模式加大了要素成本和产业发展成本。事实上，单纯依赖行政主导，忽视市场机制的作用，容易导致地方领导片面追求表面政绩，助长粗放型城镇发展和经济增长，使本该由产业发展推动的城镇化，变成行政手段主导下的“过度土地城镇化”。
因此，未来必须充分发挥市场配置资源的决定性作用，构建以现代产业功能区为依托，加快构建以战略性新兴产业、现代制造业、现代服务业和现代都市农业等的主导产业发展，延长城市产业链，走“产融结合”的发展之路。
最后，要形成大城市与中小城市、小城镇的良性互动。目前在我国661个城市中，50万人口以下的中小城市就有533个，占全国城市的80.6%，中小城市的人口占全国人口的59%，但是过去只注重大城市而忽视中小城市的失衡局面，导致“大城市病”、中小城市“产业空心化”、“居民外迁”等问题。
三中全会新方案的主要思路是以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力推进这一失衡局面的解决。
决议指出要进一步开放中小城户籍管理，并在医疗卫生保障和教育条件等方面推进城乡基本公共服务均等化。除此之外，大城市与中小城市和小城镇能够良性互动还需要有产业联动为依托和支撑。未来在新型城镇化和城市群体系塑造中，大城市与中小城市应该依据各自的人力资本、资源禀赋以及产业链确定不同的产业分工，形成空间经济合力和内聚力， 实现不同城镇化体系的良性互动与均衡发展。
(本文作者介绍：中国国际经济交流中心副研究员，经济学博士后。)
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