文/新浪财经专栏作家 管清友[微博] 郝大明(民生证券宏观研究员)参与撰写
三中全会财税改革，上收部分地方政府承担的事权，将是财税改革的重点，其意义不亚于分税制改革。
三中全会将针对财税体制方面的突出问题，提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，以及改革总体方案、路线图、时间表。上收财权事权，重塑分税制，将是本轮财税改革的重要内容。十八届三中全会将审议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，财税改革成为重大议题。三中全会将针对财税体制方面的突出问题，提出全面深化改革的顶层设计和总体规划，以及改革总体方案、路线图、时间表。上收财权事权，重塑分税制，将是本轮财税改革的重要内容。
一、上收事权
我国自1994年起实行分税制，建立起了适应社会主义市场经济发展的新的财税制度体系的基本框架，造就了新中国历史上财政收入增长最快、经济发展最快的双赢局面。从这个意义上来说，分税制是成功的。
但是，地方政府支出责任过多、中央对地方转移支付比重过高的问题非常突出。2012年，中央财政收入5.6175万亿元，占比47.91%，但中央财政支出只有1.8765万亿元，占比14.90%。
这一比重，显著低于分税制之前的1993年(中央财政收入比重22.02%，中央财政支出比重28.27%，明显有悖于分税制的初衷。地方政府支出责任过多，中央对地方的转移支付过多，2012年达4.0263万亿元，占中央财政收入的71.67%。中央替地方组织收入的问题显而易见，转移支付资金使用效率低的问题突出，地方土地财政过度膨胀和地方政府债务过快增长等问题十分严重，已到了非解决不可的地步。
在下放财权与上收事权之间如何抉择？之前，倾向于下放财权的呼声一度很高，但三中全会很可能采取上收事权的措施。
首先，上收事权。在坚持分税制的大前提下，中央财政收入和支出比重不能再下降，否则将有悖于分税制的初衷。
道理很简单，如果没有中央对地方的转移支付，也就不存在转移支付资金的效率问题。这样，上划一部分由地方政府承担的事权，比如司法、边境事务、食品药品安全、义务教育、社会保障等，就可以减少中央政府对地方的转移支付，不失为最佳选择。
三中全会财税改革，上收部分地方政府承担的事权，将是财税改革的重点，其意义不亚于分税制改革。
其次，减少和合并转移支付项目。伴随着上收事权，地方政府支出责任将明显减少，一些不符合经济社会发展要求的专项转移支付项目将逐步取消，部分属于地方事权且信息复杂程度较高的专项转移支付项目将下放地方管理，部分使用方向类同、政策目标相近的专项转移支付项目将予以整合，转移支付结构将得以优化，转移支付效率将大为提高。
二、理顺地方税收体系
上收事权并相应减少中央对地方的转移支付后，特别是“营改增”后，地方财政如何自力更生，自我发展？如何构建中央和地方税收新体系成为不得不尽快解决的问题。除开征房产税、调整增值税分配比例外，允许地方政府根据自身情况开征消费税成为一种可行方式。
一是调整消费税征税环节，并将其设为地方税种。目前绝大多数消费税在生产环节征收，消费税收入全部划归中央，和地方收入没太大关系。
三中全会提出的消费税改革主要举措可能是，允许省以下地方政府自主性开征消费税；由地方政府决定对何种产品征税，如何征税，收入划归到地方；改变征收环节，改在销售环节征税，而扩大消费税征收范围，将严重污染环境、过度消耗资源的产品及部分高档消费品等纳入征税范围。
二是“营改增”之后，逐渐理顺增值税的分成比例问题。“营改增”是近年来推进财税体制改革的“重头戏”。2012年1月启动试点以来，地区试点和行业试点范围不断扩大。
自今年8月1日起，交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开，部分现代服务业试点范围扩大，广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点。未来1-2年，会将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点，“十二五”期间全面完成“营改增”改革。我们判断，三中全会将对“营改增”后增值税制度的健全完善和增值税分成比例的调整，做出相应的安排，以理顺中央与地方分配关系。
三是推进房产税改革，扩大房产税试点。房地产业对中国经济牵一发而动全身，房产税对房地产业发展牵一发而动全身。房产税对优化土地资源配置、增加住房供给、抑制房价飙升势头，都是一个较好选择。我们判断，三中全会将提出推进房产税改革，扩大房产税试点范围，逐步实现增量征税等。
四是很可能会提出按家庭调整个人所得税政策。目前，我国个人所得税以个人为纳税主体，不区分家庭成员的经济、家庭人口以及经济负担等状况。随着我国已逐渐进入老龄化社会，家庭赡养负担增加，如果个税完全不考虑家庭因素，就很难体现公平正义。三中全会可能会提出按家庭征收个税的顶层设计、时间表和路线图。
三、提高预算透明度
十八大报告提出加强对政府全口径预算的审查和监督。目前，我国已经初步形成了全口径预算决算的体系框架和审查监督机制。三中全会将对其中需要改进完善的地方，做出制度性规范，强调对地方政府债务进行有效的管理和监督。另外，三中全会还会提出加快预算制度改革，构建完整、规范、透明的预算体制，提高财政预算的透明度。
一是建立预算信息公开的法律体系。研究修订《预算法》及其实施细则，明确预算公开的原则、主体、范围、方式、时效和程序，使预算信息公开有法可依、有章可循。
二是完善预算管理制度。进一步深化部门预算改革，压缩代编预算规模，提高年初预算到位率，将横向分配资金尽早落实到具体单位和具体金额，完善预算支出标准体系。
三是健全预算信息发布工作机制。在预算信息公开的法规框架下，建立与预算管理制度相适应的中央预算公开工作规程。构建统一的中央财政预算信息发布平台，提高预算信息公开的准确性、及时性和统一性。
四是完善预算监督体系。强化立法机关的事前监督作用，发挥财政的事中监督优势，保障审计的事后监督力量，重视和促进新闻媒体的舆论监督作用，打造全方位、全过程、高透明的监督体系。
四、建立地方政府债务管理制度
三中全会可能会超预期地提出地方政府债务管理制度。主要内容为地方债务管理体制及其配套措施。
一是以制度约束型为导向的地方债务管理体制。一方面赋予地方政府发行、使用债务资金的权利，只要符合相关规定，中央政府原则上不进行过多干预；另一方面对地方政府的举债行为制定明确的行为规范、管理指南、约束性条款等，从整体上防控风险、规范市场。与此同时，地方政府必须对自己的债务行为承担相应的责任，一旦出现市场风险，地方政府是第一责任人，同时对地方领导干部要进行延期债务审计。
二是构建地方债务管理体制的配套制度。其中主要有，修改预算法中禁止地方政府发债的规定；推行政府债务预算，将债务收支全面纳入预算管理，考虑在全口径预算中再增加债务预算部分；实行债务信息公开，将地方债纳入财政信息公开的范围，向社会发布，引入地方债务的市场评级制度，由专业评级公司对各地方债进行等级评估，形成外部约束；严禁隐性借债等。
(本文作者介绍：民生证券研究院院长)
（由新浪财经主办的“2014新浪金麒麟论坛”定于2014年11月22日在北京JW万豪酒店召开，本届论坛主题：变革与决策。聚焦改革深水期的中国经济的转型与挑战。 报名入口》》》 2015，决策下一步，等你来！）
