文/新浪财经专栏作家 华生[微博]
由于城市的强势地位和现行利益结构下的自然导向，现在城市化过程中集中关注的往往是城市本身的升级和城郊失地农民的市民化。其实，城郊农民和其他因土地征用的失地农民只是城市化的被动参加者，而农民工则是工业化、城市化的主动参加和主要推动者。
农民工的产生和这个词本身，完全是中国特色的身份歧视称谓。如果说作为改革起点的家庭土地承包制度解除了农民的人身依附关系，使占中国人口大多数的农民得到人身和公民权利的解放，从而这个最初只是为了解决简单的农民温饱问题而产生的制度创新激发和导致了一系列人们最初没有想到的深刻变化和社会变迁。
那么，中国今后30年的发展，在很大程度上取决于我们在过去30年成果的基础上，能否抓住经济社会发展的主线，分步废除对进城农民的身份歧视，进行制度创新，从而开启另一个30年经济高速增长和社会平衡发展的枢纽？
这个枢纽，我们认为，就是农民工市民制的机制设计和创新，它将会同前30年的家庭土地承包制度一样，启动和激发链索式的制度变迁和社会演变，成为推动下一个30年经济社会发展的引擎。因此，我们建议，应当从现在起，就立即着手规划和全面启动农民工市民制国家行动计划或纲要。
从国家层面全面规划和启动这样一个横跨今后30年的核心工程，首先是基于问题的紧迫性。因为进城农民及其赡养人口的市民化，本来是任何民族现代化发展中的自然过程。农民工的产生和这个词本身，完全是中国特色的身份歧视称谓。
随着改革开放深入和中国社会现代化的成功起步，被城乡二元体制隔离的已经进入城市的农民工及其家属，事实上已经成为一个越积越高的堰塞湖，是社会稳定和谐发展的最大隐患，解决这个问题当然不能急于求成，但立即开启疏导这个不断增高的堰塞湖，已经是关系到社会稳定和国家安全的紧迫任务。
其次，也是最根本的，解决农民工的市民化问题抓住了城乡统筹的龙头。由于城市的强势地位和现行利益结构下的自然导向，现在各方面在城市化过程中集中关注的往往是城市本身的升级和城郊失地农民的市民化。其实，城郊农民和其他因土地征用的失地农民只是城市化的被动参加者，而农民工则是工业化、城市化的主动参加和主要推动者。
从历史和逻辑上说，城市化、工业化的过程都是从农民转为工人和城镇居民开始的。农民工率先开始市民化是市场和农民自己选择的结果。因此，农民工市民化的问题，既准确抓住了城市化的本质和核心，又是启动农村规模经营和土地流转的枢纽。因为只有农民工及其家属市民化了，进城安居农民的土地流转和转让才可以大规模展开而没有任何流民泛滥之忧。
同时，农民工及其赡养人口离开乡村，会改变现有青壮年劳动力离土离乡，老幼病残留守农村的现状。农民工举家的迁出和农村规模经济的空间扩大，将会吸引一批有志有才的中青年在农村扎根发展，这样新农村建设才有真正坚实的基础和能走上正确的轨道。
把农民工市民化作为切入点，也是长短结合，解决内需问题的紧迫要求。亿万农民工提供了廉价劳动和产出的供给却不能分享城市化的成果，缺乏城市现代文明所提供的最基本住房、市民待遇和保障，这是最大最现实最持续的内需。启动内需的方向转向这方面的投入将是综合回报最高的投入。同时，农民工及其家属的逐步市民化，会产生对公共设施、服务业的巨大需求，从而矫正产业结构，使第三产业这个吸收就业的主要产业的份额恢复和上升到一个合理的水平。因此，已经在城市工作的农民工市民化，并不会排挤新的就业岗位，相反是创造和扩大就业的主要途径。
有人认为，农村问题的核心是土地问题，土地的自由流转甚或私有化是解决城乡统筹的抓手。他们聚焦于今天农民不能完全摆脱农村集体经济，不能自由买卖自己的承包地和宅基地的权利。他们浪漫主义地宣称，如果给农民以把自己土地资本化的权利，相信农民会最合理地处置这个因资本化而大大增值的财产。这种第三次土地革命会产生极大的财富效应和改革动力。
这种观点忽视了非郊区的中国广大农民的农用土地价值很低，而土地用途管制是任何国家都必须严格实施的。同时农民无论在知识、信息还是经济实力上都远远无法与工商资本乃至富裕的市民抗衡。非郊区农民的一点小块土地根本不能给他们的资本化经营和转移提供真正有意义的经济帮助，但确实是他们避免被经济的或超经济的兼并和保证他们不至生计无着、流离失所的唯一保障。
在某种意义上，这种土地的自由处置权其实是一个陷阱，其经济后果有极大的社会外部性，不是单个农户甚或村庄自己能够摆脱的。农民真正被忽略的权利是他们进城打工就业后成为市民的天然权利，是城乡二元户籍管理和保障体制对公民权利的分割和歧视。
目前农民不能成为市民，同时市民也不能占有农民的土地，尽管是并不平等和公平的权利安排，但多少也是一种均衡的状态。告别二元体制首先要打破的是对农民市民化的制度屏障和歧视，逐步提供全体公民的平等权利。
农民成为市民，是土地能自由流转和转让的先决条件，否则，失地的农民只能成为流民。随着进城农民的不断市民化，农村土地的不断释放，土地的自由转让乃至城镇居民下乡购租土地才有现实可能。
农民工的市民化，才能使农民能够真正融入工业化、城市化和现代化的潮流，是解决农村、农业、农民问题从而进行新农村建设的枢纽。启动了这个过程，我们就能在改革开放前30年积累的基础上，破解城乡收入悬殊这个当今中国贫富悬殊的主要问题。
如前所述，中国整体的收入分配严重不均，基尼系数近0.5，主要是城乡差距带来的。世界银行[微博]对中国“十一五”规划的分析认为，如果过渡到完全取消城乡分割的户籍保障制度，而现有的其他贫富差距不再扩大，中国整体以及农村、城市各自的基尼系数会分别下降到0.29、0.27、0.28的水平，从而达到收入相当平等、总体上共同富裕的境界。真能如此，这将是后30年中国在经济高速增长之外，中国特色的社会主义和现代化所取得的新的最伟大成就。
随着经济增长和收入总体上的相对均等，内需特别是消费需求的持续不足，季节性大规模人口移动的交通、安全与社会问题，计划生育在乡村和流动人口中的失控和人口的平均素质难以提高甚或恶化的问题等，都能逐一随之化解。
顺便指出，消除对农民进城的制度歧视，实现城乡人民的公民权利在法律意义上机会的均等化，将从根本上改变中国的经济、社会和政治生态，它是任何真正意义上的政治体制改革和民主化进程的必要条件。否则，当公民权利在城乡人民当中分割和撕裂的时候，简单移植别人的投票模式，只会导致扭曲的结果。这一点，在许多也是实现了民主投票的东亚国家中，已经有太多的案例。
民主并不仅仅是一种表面形式或标榜，而是在权利至少在形式上平等的人群中解决公共问题时大家都能接受的途径或制度安排。因此，权利的均等化是其自然前提。
当然，农民工市民制是一个横跨20-30年的宏伟工程。它需要谨慎启动、整体规划、精心设计、分步实施。对这样一项关系到城乡人民利益的重大调整和中国现代化命运的伟大变革，细节往往也决定成败，和农村土地承包制一样，它需要中国人的集体智慧和结合国情的制度设计。
(摘自作者新书《中国改革做对的和没做的》，东方出版社，2012年9月)
(本文作者介绍：经济学家，东南大学教授、博士生导师。是价格双轨制、资产经营责任制、股权分置改革的提出者和推动者。)
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