公共政策传递对公共政策预期效益的实现至关重要。公共政策传递过程中的“衰变”是指公共政策在传递过程中，由于受到各种因素的干扰而出现了衰减和变异的状态，主要表现为政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后。
论公共政策传递过程中的“衰变”
Research on the “Decay” of Public Policy During the Process
of Transmitting
唐任伍 佟健
内容摘要 公共政策传递对公共政策预期效益的实现至关重要。公共政策传递过程中的“衰变”是指公共政策在传递过程中，由于受到各种因素的干扰而出现了衰减和变异的状态，主要表现为政策截留、政策曲解、政策附加和政策滞后，其主要原因是政府组织结构的多层级性、政策本身的缺陷、政策传递过程中的主观滤波和政策传递通道不健全。有效治理公共政策传递过程中的“衰变”，不仅需要从源头上推进公共政策制定的科学化和民主化，使得政策意愿供给与实际需求尽可能一致，并缩小政策制定者与执行者之间效用函数的差异，而且要精简传递层级、建立健全公共政策传递通道，使政策传递通道畅通无阻，还必须进一步完善公共政策传递的监督反馈机制，加强对政策传递过程的监控和干预。
关键词 公共政策 传递过程 “衰变”
作者单位 北京师范大学政府管理学院 北京 100875
Tang Renwu Tong Jian
Abstract: The transmitting of public policy is very crucial for the realization of the anticipated benefits of the public policy. The decay of public policy during the process of transmitting means that the public policy, during the process of transmitting, has the attenuation and variation due to the disturbance of various factors. The process mainly manifests the retention, distortion, addition and lag of the policy, which is mainly due to the multi-level nature of the organizational structure of government, the defects of the policy itself as well as subjective screening in the process of policy transmitting and unsoundness of policy transmitting channel. In order to govern effectively the decay of public policy during the process of transmitting, we should not only need to essentially promote the scientific and democratic public policy process to decrease the gap between the willingness policy supply and the actual policy need and reduce the difference of effect function between policy maker and executive, but also simplify hierarchies of policy transmitting as well as establish the perfect channels of public policy transmitting to render the channel of policy transmitting clearly, and improve the system of supervising and feedback in the public policy transmitting more and more to strengthen monitoring and intervention in the process of policy transmitting。
Key words: public policy, the process of transmitting, “decay”
公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则，是中央政府用以治理国家、管理社会的重要手段，在管理社会公共事务过程中发挥着导向、调能、分配和制约功能，有力地推动经济社会的健康发展和人民生活水平的持续提高。
公共政策过程主要包括政策制定、政策执行、政策评估、政策监督和政策终结等多个环节，通过信息、咨询(参谋)、决策、执行、监控、评估和反馈等子系统构成的公共政策大系统进行传递，发挥经济、社会管理的功能。公共政策信息子系统是公共政策系统中的一个基础子系统，是公共政策系统的“神经”系统[1]，对整个公共政策系统的顺利运行具有重要的支撑作用。公共政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同协作完成的[2]，其中公共政策信息子系统的政策传递是连接社会活动各个环节的纽带和神经网络。没有公共政策的有效传递与交换，整个社会就会指挥不灵，控制不力。然而，中国公共政策在传递过程中由于各种原因，往往容易发生“衰变”乃至异化，使得各项公共政策不能及时、全面、准确、有效地传递到目的终端，在一定程度上导致了意愿公共政策供给和实际公共政策供给之间的差异，造成有效公共政策供给不足，严重影响了公共政策预期效用的实现。因此，对公共政策传递过程中的“衰变”现象进行探讨，从理论上搞清公共政策“衰变”的表现形式、原因及其影响，并给出具有针对性、建设性的治理路径，保障公共政策的有效传递，对于保证中央政府的政令畅通，提高党和政府的执政能力，具有重要的理论意义和现实意义。
一、 公共政策传递过程中的“衰变”形式及影响
公共政策传递是指公共政策从传递通道流向政策宿(政策接收者)的过程，它由政策发送者、公共政策、传递渠道和政策接收者组成，其基本传递模型如下图1所示。
图1具体而言，公共政策传递的基本过程可细分为发送、传递和接收过程，如图2所示。
图2发送过程是指公共政策发送者根据接收者的情况，把所要传递的政策转变成可以发送的语言符号，如文件或转换成密码等，然后借助于一定的传递通道发出的过程。发送者所要传递的政策以不同的语言符号在通道中进行传递，并最终被转换成接收者可以理解的方式发送给接收者。这一过程一般要包括传递、译码等多种活动，其任务仅仅是传递，即保证被发送的信息不被更改。政策接收者收到政策之后，会以不同的方式向传送者反馈收到的政策及自己的反应。
衡量公共政策传递质量的好坏，主要是看其是否可靠、有效和经济。所谓可靠性，是指公共政策传递的“质量”问题，传递要保证可靠、准确、不变味、不异化，这是公共政策传递最根本的、最高的要求。所谓有效性，是指公共政策传递的“速率”问题，即快慢问题，因为有些公共政策是有时限要求，不但要求准确，而且要求迅速及时，否则延误时间，传递迟缓，会错过政策执行的最佳时机[3]，导致政策失效，起不到公共政策应有的作用和功能，我们经常所说的“政策贯彻要不过夜”，指的就是有效性问题。所谓经济性，是指传输成本是否经济，在选择合适的传递载体和渠道时，要从经济效益上全面衡量公共政策传递的意义和价值。
物理学意义上的“衰变”主要有两层意思，一是指事物的衰落变化，二是指物理学中放射性元素放射出粒子后变成另一种元素的现象。借鉴到公共政策信息传递，通常如图2所示，在公共政策传递基本过程中，公共政策为U，U在整个传递过程中，受到诸如噪声、地方利益、学习能力、接受者的价值取向等因素N的干扰，在输出端得到Y，它与U既有关系又有区别。联系的程度和区别的大小，取决于影响因素N的强度，致使Y与U之间产生了差异，即为公共政策传递过程中的“衰变”。因此，公共政策传递过程中的“衰变”实际上是公共政策在传递过程中，由于受到各种影响因素的干扰而出现了衰减和变异的状态。
通常发生的公共政策传递过程中的“衰变”形式，在传递的内容、结构和数量维度上主要表现为政策截留、政策曲解、政策附加，而在时间维度上则表现为政策滞后。这些“衰变”不同程度地导致了意愿公共政策供给和实际公共政策供给之间的差异，造成有效公共政策供给不足，影响了公共政策预期效用的实现。
所谓政策截留，其本质是将某项公共政策肢解，公共政策传递通道内中继者(不同层次的部门和管理机构如部、司、处、科、室等)对相关公共政策或者“各取所需”，或者“截留其中的某些部分”，使公共政策在在传递过程中被中途截留，公共政策原有的精神和内容层层递减，不能传达目标群体和利益相关人；或者是公共政策仅仅在少数领导干部中间小范围公开，使得掌握政策信息成为少数人的特权，而真正的政策对象对相关政策不理解，从而切断了政策执行[4]。众所周知，我国历来重视“三农”工作，先后出台了一系列惠农政策，逐年加大对“三农”扶持补贴力度，诸如粮食直补、良种补贴等，然而，这些惠农政策却屡遭截留。某些地方政府怕群众弄明白政策，找政府要钱“闹事”，就采取不问不说的办法，不是主动地把党的好政策送到田间地头，而是设法堵塞群众的信息渠道。“惠民政策”，重在“惠民”。但如果“惠民政策”在传递过程中被地方政府截留，使之不能和基层群众见面，不能及时地把“真金白银”送到群众手中，非但不能惠民，反而会“伤民”，不但不能调动群众生产的积极性，反而影响政府形象。从表面上看，截留“惠民政策”是办事拖拉、效率低下，从更深层次上看，是为了截留党和政府给群众的利益，将本来属于群众的实惠，变成了一些小集团甚至个别人的实惠。这种做法除了经济上的危害外，更严重的是离间了党和政府同人民群众的关系，造成了恶劣的政治影响。
所谓政策曲解，是指在公共政策的传递过程中，中继者还担负着向下解释政策的职责。如果中继者和接收者出于本地区、本部门利益的考虑或者由于自己的理论水平差、业务素质低、理解能力差，对某项政策的精神实质吃不透，或对故意曲解原有政策的实质或部分内容，就会曲解上级政策本来的精神实质和内容，对政策做出符合自身利益的解释，使政策变了调，走了样，失了效，进入了误区，即使既定的公共政策比较科学，传递到下面也有可能面目全非。例如，2013年国务院第一次常务会议出台了加强房地产市场调控的五条政策，简称“国五条”，中央决心很大，明确要求各地在3月底出台具体的贯彻执行细则，但这一公共政策传递到地方，各地出台的政策却宽严不一，有的地方甚至阳奉阴违，敷衍塞责，一些地方则以难度大为由给自己留余地、找理由，造成公众预期失灵，担忧房价仍会大涨，产生“国五条重拳落地，楼市却出现量价齐升”的离奇现象，成为公共政策传递“衰变”的经典案例，加大了中央政府对房地产市场的调控难度。
所谓政策附加，是指政策传递中继者和接收者附加性地增加一些原政策没有规定的精神和内容，来谋求本部门或本地区的利益。政策附加盲目扩大政策外延，使政策的调控对象、范围、力度和目标超过政策原定要求，甚至造成与政策初衷相悖的结果。一些地方或部门出台的“红头文件”，本应细化国家相关政策和法律法规的原则性规定，但实际出台的却是带附加条件的甚至与中央政策法规相违背的“土政策”，“附加性”传递、执行中央政策法规。如我国一些地方政府在经济适用房建设过程中，使经济适用房的适用对象、建设面积和标准超越了既定的要求，使得经济适用房“不经济”，影响了经济适用房的社会保障政策目标的实现。
所谓政策滞后，是指公共政策在传递过程中，由于传递的速度太慢、拖延时间过长，出现严重的滞差致使政策传递迟缓而错过政策执行的最佳时机。公共政策的传递，不论以任何方式，都必须及时，传递“迟缓”会错过政策执行的最佳时机。例如，2008年，全球经济衰退，我国经济受到严重冲击，为力保经济增长，中央及时调整外贸出口政策，提高了纺织品、服装和玩具等劳动密集型商品出口退税率，而财政和税务等有关主管部门却未能及时调整相关政策，出现了提高出口退税率政策传递的滞后现象，使我国劳动密集型企业在金融危机中雪上加霜。
二、公共政策传递过程中“衰变”的原因
一般而言，造成公共政策传递过程中“衰变”的原因可以从组织结构、政策本身缺陷、政策传递环节中次级主体对初级主体选择的主观滤波和政策传递通道不健全四个方面进行分析，而在剖析我国公共政策传递过程中的“衰变”产生的原因时，应当注意到我国供给主导型公共政策固有的缺陷等一些特殊情况。在供给主导型的制度变迁中，统治者根据既定的目标函数和种种约束条件，在宪法秩序所规定的框架内形成制度创新的整体蓝图，并据此制定具体的公共政策和操作规则，这就是制度的意愿供给。但是，由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素，权力中心的意愿公共政策供给与下级对制度创新的需求可能不一致，因此下级往往对传递的公共政策作出符合其自身利益的理解，以机会主义的态度实施新规则，这是造成意愿公共政策供给与实际公共政策供给的差异原因。在具体的贯彻、执行和实施过程中，各级政府、权利中心往往依据自己的目标函数和约束条件，使这种公共政策更适合实现自身利益最大化原则，就采取“层层截流”、 “曲解规则”、“补充文件”、“改头换面”等措施，“修正”上级供给的公共政策意愿，造成公共政策传递“衰变”。除此以外，权力中心限于财力，一般将新制度安排的实施成本“转移”给地方，地方根据实施成本的大小对传递的公共政策作出局部调整，这也是造成意愿公共政策在传递过程中“衰变”的重要原因。
(一)政府组织结构的多层级性
美国著名的决策学家赫伯特·西蒙(H.A.Simon)指出，有效地开发社会资源的第一个条件是有效的组织结构[5]。组织结构是实现组织目标的基本管理工具，是作为公共政策传递主体的组织之躯体框架，任何一项公共政策最终都要通过政府组织来传递，政策传递相关主体的行为是按照明确的组织结构和组织原则，依据一定的权力和职责分配关系，并遵循系统的运行程序和方式进行的。因此，从某种程度上说，良好的组织结构是影响政府高效运作和公共政策有效传递的重要因素。
在政府行政层级设置上，世界上绝大多数国家设有3级政府，即中央政府、联邦政府(省、县)、地方政府(郡)，有些国家如俄罗斯、印度等设有4级政府。
相比之下，我国政府组织结构具有多层级性，在中央政府、省级政府、地级政府、县级政府和乡级政府5个层级之间，还夹有副省级、副地级、副县级等多个层级，叠床架屋，构成一个庞大的层级系统。一方面，庞大的层级系统引发了公共政策传递过程中的噪声干扰和解读失真。根据塔洛克的信息等级歪曲模型，假设在一个包含从G到A的七级权力层级体系中，G层级中的每个官员在一个时期内收集的信息可以平均设置为1个单位的数据，且官僚部门中的平均控制跨度是4，那么G层级既有4096个官员，而实际到达A层级的数量，取决于每个层级筛选信息中省略的百分比，例如，平均每个官员对其下属给予他的信息只筛选一半，那么A层总共收到的信息只有所有信息的1/64，筛选程序将会省略最初收集到数据的98.4%。而这个信息歪曲模型只考虑了信息的选择性上传和下达，还没有涉及下级对信息的曲解或篡改[6]。自下而上的信息收集如此，自上而下的信息传递同样如此。当中央政府向地方政府传递公共政策时，是以科层制为依托的层级推进的，通过文件、电话、会议等形式自上而下地逐级传递，也存在着类似的公共政策歪曲的情况，尤其是中央的政策更多的是宏观性和指导性的，需要地方根据实际情况进行因地制宜的结合，很可能出现对公共传递的噪声干扰和解读失真。另一方面，政府组织结构的多层级性导致累积性的权威流失，影响了公共政策的有效传递。在庞大的层级系统中，地方官员的权力来自中央由上自下的层层授权，而这种授权也必然带来很大的自由裁量权，只要理性的官员拥有选择的权力，他们就会使用该权力来实现他们自己的目标，引发中央政府权力在层层的传递过程中发生流失，尤其是在政府组织的层级较多的情况下，就会产生累积性的权威流失，从而不能精确地传递到地方政府。中央政府权威的累积性流失将对官员命令的效力产生很大影响，减弱了公共政策传递过程中的执行力，导致中央政策无法有效传递、上行下效。
(二)公共政策本身的缺陷
我国政府的公共政策大多属于供给主导型公共政策，带有较强的强制性。在制定政策时，没有考虑到新旧政策之间，宏观微观政策之间，以及政治、经济和社会等各个领域各个部门政策之间的衔接和配套，出现了“目标冲突”型、“操作困难”型、“自私自利”型和“闭门造车”型等有缺陷的公共政策[7]，许多公共政策本身存在或多或少的缺陷，缺乏科学性，不完善、不配套。这些公共政策本身的缺陷造成意愿政策供给与实际政策需求并不一致，并使政策执行困难重重，这就迫使有关政策主体在政策传递过程中对意愿公共政策进行截留、附加和曲解等，引发了公共政策传递过程中的“衰变”。如我国农业补贴政策本身不够科学合理，农业补贴政策包含了“农民增收”和“国家粮食安全”两个不同性质的政策目标，前者强调的是“再分配政策”功能，后者强调的是“分配政策”功能，不同层级政府在政策传递过程中会摇摆在不同的政策目标之间——市级以上政府更多强调的是“粮食安全”政策目标，县级以下政府则更多地把这一政策理解为再分配性质的补贴政策。由于不同层级政府的政策目标不同，在政策传递过程中，不同层级的公共政策传递主体便会在政策传递过程中，对相关“惠农”政策进行截留和曲解，引发了“惠农”政策传递过程中的“衰变”。
(三)政策传递过程中的主观滤波
在公共政策传递过程中，相关政策主体在政策传递和接收的过程中，总会有一定的感情色彩、主观偏好和利益考虑，并在有意识与无意识中对公共政策作某种程度的截留和附加，这就是政策传递过程中的主观滤波现象[8]。一方面，公共政策制定者的效用函数与执行者的效用函数之间的偏差是产生主观滤波的根本原因。公共选择理论认为，政治生活中的人也是追求效用最大化的经济理性主义者，政府官员作为个人利益、部门(层级)利益和公共利益的三重代表者，不可避免地陷入到利益目标的冲突之中，追求个人和部门利益的最大化。这些利益包括物质利益、政治支持、提升机会等，这些构成了政府官员独特的效用函数，该效用函数与公共政策制定者的效用函数存在差异。而在公共政策传递过程中，公共政策制定者和执行者之间的互动构成了一种博弈关系，当公共政策制定者的效用函数与执行者的效用函数发生偏差时，政府官员追求个人和部门利益的最大化，其必然会对在公共政策传递过程中对政策作出符合自身利益的理解并予以修正[9]，对公共政策做出做某种程度的、符合自身利益的截留或添加，截留对自己不利的政策，增加对自己有利的政策，产生了政策传递过程中的主观滤波现象，从而导致公共政策传递过程中的“衰变”。另一方面，相关政策主体的主观偏好干扰政策传递。政治心理学的研究认为，由于个人受所处的生活环境、所接受的文化教育等因素的影响，总会形成自己独特的主观偏好。他们在政策的传递信息中往往会有意无意地根据自己的主观偏好对政策进行剪裁或添加，从而造成政策“衰变”。
(四)政策传递通道不健全
政策传递通道是政策传递的载体，公共政策正是通过这一载体实现传递和流动的，政策传递通道的健全与否，对公共政策传递的效果有着十分重要的影响。在我国的行政体制中，由于其庞大的层级系统，公共政策的传递模式是以科层制为依托的层级推进模式，公共政策一般是以文件、电话、会议等形式自上而下地逐级传递，公共政策传递通道单一、狭长且缺乏反馈通道。而公共政策在单一、狭长的传递通道中逐级传递，很可能引发政策超载、政策垄断和政策滞后。
首先，由于政策传递通道单一、狭窄，无法承受大流量的政策传递，就会造成的政策超载。随着经济社会的高速发展，越来越多的事务需要政府的介入，这就使得公共政策流量增大，如果政策传递通道不能相应地调整和改善，大量的政策就会发生堵塞，政策传递主体就只能在政策通道容易限度内有选择地传递政策，而其他政策就会被遗漏或搁置，得不到顺利的传递。
其次，在传递通道比较单一的情况下，由于政策通道被某一传递主体所控制，从而导致其他政策无法实现有效传递，出现政策垄断现象。公共政策传递过程的本质上是政府权力运行的过程，也是社会资源的权威性分配的过程。对政策的垄断就意味着对社会资源权威性分配的掌握，所以政策传递主体有动力对政策进行垄断。而一旦政策传递通道被垄断，政策传递的内容、速度、质量等就会由政策垄断者决定，政策内容就会被有选择的传递，政策传递“衰变”就在所难免。
再次，单一、狭长的政策传递通道会引发政策传递的速度过慢、拖延时间过长，出现政策滞后。从信息传递的时效性要求来看，信息的价值与其传递的时间成反比，即传递的时间越少，价值越大；反之，若时间延误，会使信息的价值衰减或消失[10]，而严重的政策滞差会致使政策传递迟缓而错过政策执行的最佳时机。
此外，政策反馈渠道的缺失加剧政策传递“衰变”。当公共政策在信道中传输出现“衰变”时，有关政策传递主体应该通过及时反馈获得信息并对传递过程施加影响力，以减小公共政策的“衰变”。我国政府的公共政策大多属于供给主导型公共政策，带有较强的强制性，且政府垄断了公共政策传递的资源，往往以强制性方式传递公共政策的目标、内容、宗旨和精神等，而由于缺乏有效的政策反馈渠道，使得公共政策传递过程中的“衰变”情况不能及时反馈给有关政策传递主体，未能及时对传递过程施加影响力，加剧了政策传递过程中的“衰变”。
三、治理公共政策传递过程“衰变”的路径
公共政策传递过程中的“衰变”的原因主要是政策本身的缺陷、政策传递环节中的主观滤波、政府组织结构的多层级性和政策传递通道不健全。有效治理公共政策传递过程中的“衰变”，不仅需要从源头上推进公共政策制定的科学化和民主化，使得政策意愿供给与实际需求尽可能一致，并缩小政策制定者与执行者之间效用函数的差异，而且要精简传递层级、建立健全完善的公共政策传递通道，使政策传递通道畅通无阻，还必须进一步完善公共政策传递的监督反馈机制，加强对政策传递过程的监控和干预。
(一) 源头治理：推进公共政策制定的科学化和民主化，缩小政策制定者与执行者之间效用函数差异
提高公共政策制定的科学化和民主化水平，减少政策之间的目标冲突，提高政策的可执行性，最大限度规避公共政策本身缺陷，使得政策意愿供给与实际需求尽可能一致，并缩小政策制定者与执行者之间效用函数的差异，压缩公共政策可“修正”的空间，减小公共政策传递过程中产生主观滤波的诱因，必将有效治理公共政策传递过程中的“衰变”。为此，首先，要充分考虑到新旧政策之间，宏观微观政策之间，以及政治、经济和社会等各个领域各个部门政策之间的衔接和配套；其次，要尽量提高公共政策的严密性，减少不确定性措辞的使用，对一些不可避免的模糊信息应尽量做到假定、处理、执行等要素准确、完备，以减少主观判断上的差异；再次，政策制定者还要尽可能兼顾各方利益，使各级政策主体利益大致处于平衡状态。最后，设立相关基金，对政府官员施以相应的奖励(如廉政资金等)，缩小政策制定者与执行者之间效用函数的差异，以一种经济激励的方式使政府官员放弃扭曲公共政策的行为，实现由权力支配和道德约束向利益激励和规范支配的转换[11]，从而最大限度地保证公共政策的有效传递。
(二)过程治理：精简层级，建立健全完善的公共政策传递通道
建立健全完善的公共政策传递通道，可从改变政策传递的层级结构和构建多通道传递机制两个方面切入。一方面，改变政策传递的层级结构，减少政策传递层级，有效抑制公共政策传递的滤波带来的“衰变”。信息传递规律表明，信息传递的层级越多，其速度越慢，真实性也越差。这是因为在任何一个层次上，对于信息的认知、理解等都不可能保证完全没有偏差，而且也不可保证相关层次就不会去有意无意地加工曲解。因此，有必要超越一般组织结构特别是层级规范来处理政策的模式，尝试建立某些政策传递的直达通道。实现公共治理效率最优、“衰变”最弱的观点，理想的层级以不超过3级最适，故美国、英国、德国、日本等国家的政府层级大都为3级，即中央政府、联邦政府(省、县)、地方政府(郡)。州政府以下都是地方政府，议员大多在闹市区租地方办公，直接听取选民的意见这样的层级既精简又高效，公共政策传递过程的“衰变”较少。而中国政府的治理层级超过5级，中央政府、省级政府、地级政府、县级政府、乡级政府之间，还夹有副省级、副地级、副县级等多个层级，叠床架屋，公共政策传递需要经过重重关隘，很容易导致“衰变”。因此，精简层级，取消地级政府和繁多的附属“副”系列政府，是治理公共政策传递过程“衰变”的有效举措。
(三)传递方式治理：放权、分权和构建多通道，破除公共政策传递垄断
治理公共政策传递过程中的“衰变”，还需要更新传递方式，一是将公共政策制定的起端下移，即中央政府放权，决策权下放，将一些区域性、地方性的公共政策制定由中央政府制定下放到地方政府，这样可以减少政策传递经过的层级，这实际是一种放权、分权。二是构建多通道传递机制，改变政府机构对政策传递的垄断。按照信息理论，即便在元件本质质量不变和个人素质相同的情况下，多通道的传输机制要比单通道传输机制可靠性[12]。在公共政策传递信道比较单一的情况下，容易产生政策传递垄断；而仅仅依靠垄断性的政策传递结构容易导致公共政策变味即“衰变”，很难保证公共政策的真实性。反垄断的最好方式是竞争。因此，建立多通道传递机制，包括建立非政府的公共政策传递渠道，以形成政府与社会的广泛合作，共同构建科学合理的政策传递通道，以最大限度地保证政策真实性[13]。
(四)监督反馈机制治理：加强对政策传递过程的监控和干预
当公共政策在传递中出现“衰变”时，有关政策传递主体通过监督反馈机制获得信息并施加影响力，以减小公共政策的“衰变”。一是完善政策传递“衰变”预警机制，加强对政策传递的监督力度，对公共政策传递进行动态监督，一旦发现“衰变”情况，便及时进行干预；二是健全政策传递反馈机制。一方面，建立健全各级公共政策传递主体之间的对话渠道，加强政策传递过程中的沟通。另一方面，拓宽公众反馈渠道。随着政治民主化、经济市场化的发展以及公民意识的日益觉醒，政府仅靠强制权力和政治动员来推行政策的做法已明显失效，因为政策接受者并不是被动的“政策客体”，而是能够自觉认识到政策目标和措施与自身利益之间的关系，并做出积极反应的主体，即政策接受主体。在此情况下，政策反馈机制已明显触及到政策实施效果。因此，拓宽公共政策制度化的反馈渠道，重视大众传播等非制度化的扶与反馈信息的渠道，成为回应公众的有效途径。
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[9][11]薛亮 汤乐毅：《公共政策传递过程中科层损耗的博弈分析及启示》，《江西社会科学》2009年第8期，第198、202页
[10]夏书章：《行政管理学》，中山大学出版社，1998年，第203页
[13]曹胜：《政府信息失真对政府权能的影响及其对策探析》，《中国行政管理》2009年第7期，第20~21.
(本文作者介绍：北京师范大学教授，博士生导师，政府管理研究院院长，中国经济思想史学会会长)
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