海南填海造地失序失度失衡：当地分批审批规避监管

　　填海造地“失序、失度、失衡”问题突出 海南楼市戴上生态“紧箍”

　　张家振，郭敏敏

　　编者按

　　椰风海韵，碧海蓝天，每年冬季，海南成为中国北方和东北住客与游客向往的目的地。然而，随着外地住客的暴增和房地产的火热开发及填海造地，海南的沙滩越来越少了，海南的生态也受到严峻挑战。海南省一些市县重经济发展、轻环境保护，热衷于搞“短平快”的速效政绩工程，财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋、毁了生态。

　　狗年春节前夕，《中国经营报》记者深入海南省海口、三亚、儋州、万宁等填海造地问题突出的多个地市展开了调查，试图揭开海南“向海要地”“向海要房”热情高涨背后的成因，并深入探讨戴上生态“紧箍”的海南楼市将走向何方、过分依赖房地产的海南经济结构将如何调整等重大问题。

　　每到隆冬时节，来自东北和华北等地的游客与住客纷纷“候鸟南飞”，这也是海南省一年中旅游最火热的季节。

　　在旅游度假、短租休闲、养生养老、购房置业等需求刺激下，海南省多地房地产市场异常火爆。据统计，2017年来自海南岛外的“候鸟族”买走了85%以上的商品房，而且这一比例还有上升趋势。

　　与往年不同的是，随着中央环保督察组和国家海洋督察组相继入驻，一场席卷海南全省的生态监管风暴正改变着海南楼市走向。根据中央环保督察组反馈意见，海南省一些市县重经济发展、轻环境保护，热衷于搞“短平快”的速效政绩工程，财政过分依赖房地产，房地产企业指到哪儿，政府规划跟到哪儿，鼓了钱袋、毁了生态。

　　对违规违法项目实施“双暂停”（暂停建设、暂停营业），全面停止办理产权式酒店用地审批，严禁围填海，严格管控海岸带、生态红线区域以及中部生态核心区内的房地产开发等一系列政策出台，能否根治海南填海造地“失序、失度、失衡”的“病灶”？戴上生态“紧箍”的海南楼市将走向何方？

　　近日，《中国经营报》记者深入海南省海口、三亚、儋州、万宁等填海造地问题突出的多个地市展开了调查，试图揭开海南“向海要地”“向海要房”热情高涨背后的成因。

　　房地产“一业独大”

　　“海南真的不能再做‘房地产加工厂’了。”近日，海南省国土资源厅副厅长吴开成在一次新闻发布会上公开表示。

　　据了解，尽管2017年海南省海口、三亚等多地启动了限购措施，但这并未阻止房地产市场的持续火爆。例如，海口市统计局数据显示，2017年海口市房屋销售面积549.47万平方米，比上年增长27%；三亚全市商品房销售面积213.79万平方米，增长41.1%。截至12月底，三亚市商品房库存196.65万平方米，去化周期仅约7个月。

　　儋州和万宁房地产市场销售面积和销售金额均出现大幅增长。2017年儋州全市房屋销售面积246.6万平方米，比上年增长147.0%；房屋销售额为184.36亿元，比上年增长131.6%。2017年前三季度，万宁市商品房销售面积93.49万平方米，同比增长63.3%；商品房销售额122.33亿元，同比增长116.5%。

　　不过，商品房销售火爆的背后，房地产“一业独大”的局面并未改观，三亚、万宁、儋州等地经济增长对房地产业仍存有较大依赖性。

　　以三亚市为例，在海南省全力进行房地产调控以改变对房地产业依赖性较强现状的背景下，房地产业仍是稳增长的重要产业，房地产开发投资的占比不降反升。三亚市统计局数据显示，2017年全年房地产开发投资同比增长34.1%，占固定资产投资的比重达63.3%，高于上年同期10.9个百分点。

　　“投资结构单一，投资结构不合理的问题比较突出。一方面，房地产开发投资占比大；另一方面，实体经济投资项目少。”三亚市统计局表示，全市经济增长对房地产业有较大依赖性，房地产业对全市经济增长影响明显。2017年房地产业增长14.6%，对经济增长的贡献达33.0%，占GDP的比重同比提高1.7个百分点。

　　万宁市的情况同样不乐观。该市统计局公布的数据显示，2017年前三季度，全市固定资产投资105.79亿元，其中房地产投资62.55亿元，占全市固定资产投资的59.13%，占比超过一半。

　　“随着我省对房地产业调控政策的继续实施，势必影响我市房地产业的发展，房地产业一旦增长放缓，固定资产投资将受到很大影响。目前我市主要依靠房地产开发投资拉动固定资产投资的结构亟待优化。”万宁市统计局表示。

　　中原地产首席分析师张大伟在接受记者采访时认为，海南相对缺少工业基础支撑，本身依赖旅游和房地产业，相对来说房地产对经济增长和投资拉动短期见效快，也让海南一些地方特别是沿海的部分的县市养成了“房地产依赖症”，从目前出台的一系列政策来看，肯定会寄希望于逐步降低对房地产的依赖，但是最终降低多少还要看政策落地的力度和时间。

　　填海造地规模失控

　　事实上，上述多个房地产热销地市也成为了此轮环保督察问题频发的重灾区。

　　根据记者获得的国家海洋督察组反馈意见整改清单显示，海南全省共有30余项问题需要整改，整改期限为2020年12月底前。

　　记者梳理发现，海南省部分地市存在的海洋生态保护问题主要包括分批审批规避监管、擅自调整填海土地性质用于房地产开发、以罚代管查处不及时、部分填海造地项目土地长期闲置等。

　　例如，2013~2014年，海口市政府及海洋部门在海口如意岛项目用海审批过程中，将只拥有一个立项文件的19个项目分两批确权给如意岛投资有限公司及其9家子公司，共批准填海386.13公顷用于旅游娱乐基础设施建设，规避国务院监管。

　　在万宁、儋州等地，还广泛存在擅自调整填海造地项目土地性质用于房地产开发的违规行为。例如万宁日月湾日岛项目申请、批准的用海类型为旅游娱乐用海，海南省海洋部门也明确要求“禁止填海造地开发普通房地产项目”，但2014~2015年项目填海竣工验收后，万宁改变旅游用途的5.6公顷用于房地产建设。

　　据了解，监管不力、处罚不严成为违法填海乱象丛生的重要原因。例如，根据督察反馈，三亚在明知红塘湾围填海项目存在违法用海的情况下，多次召开会议要求加快推进，三亚市海洋部门也对三亚红塘湾海域违法填海查处不及时，以罚代管，放任违法填海行为，导致违法填海面积由13.42公顷扩大到101.59公顷。

　　而海口市灯塔酒店项目、文昌市椰林湾度假村人工岛项目、南海度假村人工岛项目填海成陆后，至今仍未进行开发建设，土地使用处于闲置状态。

　　“多业并举”才是出路

　　据了解，针对中央环保督察组和国家海洋督察组反馈情况，海南省已责令相关地市对违规违法项目实施“双暂停”，即在建项目一律暂停建设；房地产项目暂停销售和宣传，其他酒店、餐饮、旅游、娱乐等经营类项目暂停营业。

　　一系列政策规定也相继出台。2017年9月22日，海南省委审议通过的《关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》明确提出，实施严格的围填海总量控制制度和规范审批程序，除国家和省重大基础设施建设、重大民生项目和重点海域生态修复治理项目外，严禁围填海；永久停止中部生态核心区开发新建外销房地产项目。

　　2018年1月10日，有“海南史上最严格的土地管理政策”之称的《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》出台，对位于生态保护核心区的市县，停止安排新增外销型商品住宅用地供应计划；全面停止办理产权式酒店用地审批手续（含农用地转用、土地供应和改变用途审批）；禁止将商品住宅用地与其他产业项目用地捆绑或搭配供应。

　　对于海南省出台一系列政策对楼市产生的潜在影响，张大伟表示，对于岛外的购房者来说，有意愿买房的基本都是沿着海岸线卖，最看重的也是蓝天碧海金沙滩这些自然条件，目前海岸沿海的优质海岸线和海湾已经基本分割完毕，严禁填海造地进行房地产开发以及严管海岸带生态红线的政策将使得一线海景土地和项目更加稀缺，对于商品房供求关系的改变将逐步显现。

　　专家观点

　　环境保护部环境工程评估中心耿海清博士

　　填海造地作为一种缓解土地供需矛盾的做法，在我国沿海地区具有其合理性，目前存在的主要问题是规模失控。地方政府发展临港工业和开发房地产的热情不减，城市规划不合理、建设用地指标不足、土地征迁难度日益加大、填海造地成本较低、审批手续相对简单等是导致填海造地失控的原因。

　　国家行政学院生态文明研究中心主任张孝德

　　海南填海造地热情高涨背后的推动力主要表现在房地产资本的力量和地方政府形成了一种“合力”，房地产企业为了土地和利润，政府存在推动城镇化、税收和招商引资的需求。

　　当前一些地方存在的最大问题是，只看到了眼下的利益，而忽视了填海造地给沿海生态带来的影响和破坏。当生态文明建设长远利益和房地产开发短期利益产生冲突的时候，一些地方出于对土地指标的需求和发展经济的渴望更加倾向于选择后者。

　　中国区域经济学会副会长肖金成

　　全国对海南的旅游度假和买房置业需求旺盛，对于海南经济发展来说并不是坏事，但“候鸟型”的季节性需求对于整个海南省的服务业和住房市场来说非常不利，冬季常常人满为患，夏季旅游业和服务业相对萧条。

　　海南完全依靠房地产拉动经济增长并不可持续，也极易造成资源的空置和浪费。对房地产进行严控并不能改变海南房地产一业独大的弊病，关键在于推进国际旅游岛建设战略的同时多业并举，补齐产业发展的短板，比如大力发展文化创意产业、康养产业和对环境影响小的高端制造业。

责任编辑：关海丰