美众议院通过“台湾旅行法” “黑天鹅”惊飞台海或被战云笼盖

　　美众议院通过“台湾旅行法” “黑天鹅”惊飞台海或被战云笼盖

　　■楚英

　　当地时间1月9日，美国联邦众议院通过具有法律拘束力的“台湾旅行法”，明确要求美国政府应鼓励美台之间所有层级的互访。目前该法案已进入美参议院审查程序，未来能否获得参议院通过并由总统签字生效成为正式法律仍有一定变数。不过，不管最终结果如何，美国众议院通过的这一法案，严重侵犯中美建交原则，挑衅中国主权，给“台独”势力发出了错误信号，也给台海地区和平稳定带来新的重大风险。若最终由美国总统签字生效并付诸实施，则标志美国对台政策发生根本性改变，结果将重创中美关系，并将造成台海地区新的战争危机。

　　解禁美台高层互访，

　　台海投下震撼弹

　　“台湾旅行法”的主要内容是提升美台互访层级，解禁原本中美之间存在默契的限制美台官方往来、限制美台交流层级措施。

　　该法案于2017年1月13日由亲台的美国众议院外交委员会主席罗伊斯以及众议员夏波、薛尔曼等人共同提出，后经80余位众议员共同联署，经过相关程序，于2018年1月9日获得众议院通过。根据众议院通过的版本，美国国会认为“自‘与台湾关系法’制定后，由于美国自身对于台湾高层访美自我设限，台湾与美国始终缺乏有效沟通，显著阻碍了台美关系发展”，因而美国政府理应促进美国与台湾之间所有层级的互访。

　　美国众议院通过的这一法案，严重违反“一个中国”政策与中美“三个联合公报”原则，严重侵犯中美建交原则，也严重损害中国的主权。1978年12月15日中美两国正式发表的《中美建交公报》，以及1982年8月17日中美两国政府发表的《中美联合公报》（《八一七公报》），对美台往来的性质与层级都进行了明确的规范。两份公报指出，“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。”根据这两份公报，长期以来美国只能跟台湾保持非官方的关系，不能进行官方往来，更不能进行美台高层之间互访。

　　而在1995年李登辉访美事件导致台海危机之后，中美两国经过折冲，进一步对美台往来层级进行了严格限制。1995年8月24至27日，美国政府为消除李登辉访美事件对中美关系的伤害，由时任美国副国务卿塔诺夫访华，并根据时任美国总统克林顿的授权，通报了关于美方今后对台当局领导人访问将采取的若干限制措施。根据这份通报，美国高层官方访台级别受到严格控制，并且领域主要以商务与教育为主。而台湾的正副领导人、行政部门负责人、外事部门负责人、军事部门负责人迄今都无法到华府进行访问。

　　然而随着中美关系的演变发展，尤其是商人出身的美国总统特朗普的上台，美国国内关于提升美台互访层级，解禁相关限制规定的声音开始出现。最终在“台独”团体“台湾人公共事务会”与美国亲台议员的共同推动下，产生了这份众议院通过的“台湾旅行法”。一旦该法案最终生效，不仅台当局领导人、行政部门负责人、外事部门负责人、军事部门负责人访美将成为可能，而且美国总统、国务卿、国防部长等高层访问台湾也将被合法化。

　　五种可能走向，

　　揭示“台湾旅行法”是否生效

　　目前，这份法案虽获得众议院通过，但后续演变仍存在很多变数。首先，根据美国的规定，这份法案要成为法律，还需要经过参议院的通过，以及总统的签字之后才能生效。其次，即使获得美国总统特朗普的签字生效，但是否付诸实施还得看美国总统与行政部门的决定。单就法案能否成为法律而言，根据美国复杂的立法程序，存在五种可能：

　　第一，未获参议院通过。在美国，一项法案若经参众两院之一通过，须交另一院审议。该法案已于2017年5月4日提出了参议院版本，获得了鲁比欧、布朗、殷霍夫、梅南德兹、贾德纳、彼得斯等参议员提案联署，后续还需经过委员会讨论等诸多程序，才能最终投票决定是否通过。目前看，在美国亲台议员极力推动下，在美国国会与总统争权夺利的背景下，参议院通过的可能性不小。但也有学者分析，参议院参与外交事务的机会与经验更多，在外交事务上的发言权也更大，所以在处理这个方案的时候会更加务实，因此仍存在将此法案在参议院挡下的可能。

　　第二，获参议院通过，但特朗普用“口袋否决权”进行搁置否决。在国会休会期间或者一届国会休会后，总统在10个工作日既不签署，也不退回。也就是说，如果送达总统时国会会期只剩不到10天，而总统在会期之内没有签字，也没有退回，议案就被搁置，自动失效。这种方式对中美之间拆解“台湾旅行法”地雷不失为一种巧妙方式。但能否成行，还取决于美国国会内部的斗争，以及总统特朗普的最终抉择。

　　第三，获参议院通过，但被特朗普否决退回，结果又被国会推翻，法案生效。如果特朗普不满意法案条文，他可以将法案退回国会并附上简短声明，陈述否决原因。法案被退回国会后，国会则可以发动投票。若获得参众两院2/3多数支持，总统的否决就能被推翻，法案就可以“起死回生”。而此时，不管总统是否同意，法案都最终会变成法律。这种可能一旦出现，意味着特朗普与国会在这个问题上彻底闹翻，意味着总统在与国会的权力斗争中落败，最终无奈吞下该法案。目前看，这种过于复杂、“折腾”的方式可能性不太大。

　　第四，获参议院通过，特朗普未作出反应，法案自动生效。这种情况若出现，表示特朗普对参议院通过的法案不满意，但既不想得罪国会势力，也不想得罪中国，干脆不就这个问题表态。不过，作为总统就如此重大的问题若不作出反应，肯定无法逃脱卸责的质疑。况且一旦以这种方式通过，特朗普还得承担中美关系恶化的结果。

　　第五，获参议院通过，特朗普“爽快”签署，法案生效。这种可能性若出现，表明美国总统与国会在“台湾旅行法”问题上立场取得一致，美国国会与总统均打算拿这部法案作为敲打中国、与中国讨价还价的工具，以迫使中国在其他问题上做出更大让步。如此一来，势必给中美关系与台海局势带来重大危机。

　　法案若生效，

　　中美关系“不可承受之重”

　　从风险角度看，“台湾旅行法”将是中美关系、台海两岸关系重大的“黑天鹅事件”。一旦法案生效，将给台海地区投下震撼弹，不仅会让类似于“台海导弹危机”的军事冲突事件卷土重来，而且将给中美关系带来不可承受的伤害。

　　一是怂恿“台独”冒险，恶化两岸关系。“台湾旅行法”若生效，将给岛内“台独”分子发出严重的错误信号，让“台独”分子误认为美国已经放弃“一个中国”政策、明确支持“台独”。如此一来，“台独”分子的各种冒险可能接踵而至。若出现“法理台独公投”、“修宪”、“制宪”、“释宪”等危险性举动，触动大陆《反分裂国家法》红线，两岸关系将带来失控的风险。

　　二是激化两岸矛盾，带来巨大的战争风险。“台湾旅行法”一旦生效势必会激发中国大陆的强烈反应。1995年李登辉访美之时，中国的综合国力尚没有如今强大，军事能力也远远无法跟今日相比，但当年中国仍展现了维护领土主权完整的坚强决心，两次对台湾进行导弹试射演习。而当今中国已成长为世界第二大经济体，军事实力迅速提升，对台已取得压倒性优势。所以该法案一旦生效，中国大陆一定会祭出包括军事手段在内的一切反制措施。

　　三是重创中美互信，带来中美关系“不可承受之重”。很显然，“台湾旅行法”严重违背一个中国政策与中美三个联合公报精神。目前，外交部、国台办等部门已就此议题发表了措辞强烈的回应。学术界也讨论了可能后果，包括降低外交规格、召回大使、退出朝鲜半岛和平机制、减持或大规模抛售美元债券、推迟或取消中美之间高级别对话机制，甚至包括断交。所以，一旦法案最终生效，将给中美关系带来双方都难以承受的伤害。

　　中美三个联合公报：哪些红线不能逾越？

　　中美三个联合公报是指1972年2月28日签订的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（《上海公报》）、1978年12月15日中美两国发表的《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》（《中美建交公报》）和1982年8月17日签订的《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（《八一七公报》）。

　　三个联合公报是中美两国关于两国关系以及我国台湾问题的重要历史文件。美国在三个联合公报中均强调坚持一个中国原则，不与台湾发展官方关系。三个联合公报确立的原则是中美关系健康发展的政治基础。

　　相关内容摘要如下：

　　（一）上海公报

　　双方回顾了中美两国之间长期存在的严重争端。中国方面重申自己的立场：台湾问题是阻碍中美两国关系正常化的关键问题；中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府；台湾是中国的一个省，早已归还祖国；解放台湾是中国内政，别国无权干涉；全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走。中国政府坚决反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国、两个政府”、“两个中国”、“台湾独立”和鼓吹“台湾地位未定”的活动。

　　美国方面声明：美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。并重申对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，美国政府确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，美国政府将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量和军事设施。

　　（二）中美建交公报

　　美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。

　　美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。

　　（三）八一七公报

　　在中华人民共和国政府和美利坚合众国政府发表的1979年1月1日建立外交关系的联合公报中，美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府，并承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。在此范围内，双方同意，美国人民将同台湾人民继续保持文化、商务和其他非官方关系。在此基础上，中美两国关系实现了正常化。

　　美国向台湾出售武器的问题，在两国谈判建交的过程中没有得到解决。双方的立场不一致，中方声明在正常化以后将再次提出这个问题。双方认识到这一问题将会严重妨碍中美关系的发展。

　　互相尊重主权和领土完整，互不干涉内政是指导中美关系的根本原则。1972年2月28日的《上海公报》确认了这些原则。1979年1月1日生效的《中美建交公报》又重申了这些原则。双方强调声明，这些原则仍是指导双方关系所有方面的原则。

　　中国政府重申，台湾问题是中国的内政。1979年1月1日中国发表的《告台湾同胞书》宣布了争取和平统一祖国的大政方针。1981年9月30日中国提出的九点方针是按照这一大政方针争取和平解决台湾问题的进一步重大努力。

　　美国政府非常重视它与中国的关系，并重申，它无意侵犯中国的主权和领土完整，无意干涉中国的内政，也无意执行“两个中国”或“一中一台”政策。美国政府理解并欣赏1979年1月1日中国发表的《告台湾同胞书》和1981年9月30日中国提出的九点方针中所表明的中国争取和平解决台湾问题的政策。台湾问题上出现的新形势也为解决中美两国在美国售台武器问题上的分歧提供了有利条件。

　　考虑到双方的上述声明，美国政府声明，它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上将不超过中美建交后近几年供应的水平。它准备逐步减少对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最终的解决。在做这样的声明时，美国承认中国关于彻底解决这一问题的一贯立场。

　　为了使美国售台武器这个历史遗留问题，经过一段时间最终得到解决，两国政府将尽一切努力，采取措施，创造条件，以利于彻底解决这个问题。

责任编辑：关海丰