公益金不能作为财政收入

　　吴飞

　　国务院法制办近日公布的《彩票管理条例》征求意见稿引发了广泛关注。

　　对于这个条例，北京大学的法学教授湛中乐表达了他的质疑，他认为依照目前公布的文本，《条例》的体系结构尚不成熟，还需进一步的探讨研究。

　　1987年，中国开始发行彩票。但是对于彩票的管理，则只有财政部的一个暂行条例——《彩票发行与销售管理暂行规定》，这个条例一直暂行到现在。

　　为此，财政部组织起草了《彩票管理条例》的送审稿，送审稿提交国务院法制办进行论证后，形成了《彩票管理条例(征求意见稿)》。

　　这个条例草案主要有四个部分，包括彩票的管理体制，彩票的发行和销售管理，彩票的开奖和兑奖管理和彩票的资金管理。此外，草案还针对不同主体的彩票违法犯罪行为，规定了相应的法律责任。

　　湛中乐是北京大学行政法学专家，全国人大常委会法工委行政立法研究组成员，今年初曾与法制办的官员一起参加过彩票条例制订的立法座谈会。湛中乐认为，对于彩票条例的讨论还没有足够的深入，立法是一个很严肃的事情，需要更谨慎的对待。

　　彩票公益金不能作为财政收入

　　湛中乐表示，《彩票法》一个很重要的方面就是彩票公益金的去向。

　　2006年之前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，有近十个部委参与公益金收入的分配，其中民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50%，其他的一半由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008年奥运会等八大领域分配，甚至教育、建设、西部开发等部委也提出要参与彩票收入的分配。

　　2006年确定了新的公益金分配格局，中央与地方平分彩票公益金。公益金主要用于民政和体育以及专项公益事业，但是具体的使用情况并不明确。

　　湛中乐表示，彩票收益流向需特别的注意，它是公益性的收益，应该用于公益领域，不能与财政资金相混合，不能作为国家的财政收入。征求意见规定彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，但由于还是由财政部组织分配，实际执行中与财政收入还是混淆不清的。

　　“彩票收益应该由专门的机构来管理和使用。”湛中乐指。

　　首先，政府应有专门的机构来负责特许证的授予。这个独立的管制机构行使的是监督管理职能，它制订相应的标准，进行核准，发放准入证，以一个裁判身份出现，不参与具体的运作。可通过公开公平公正的招标投标程序，寻找具有符合法定资质的机构来具体运作。对于具体彩票应该发行多少，什么种类，等等均应是该机构自主经营权利的内容。

　　彩票的收益也应该由政府之外的专门机构公开、透明、独立的运作和使用，由完善的程序进行来保证它的公益性质。

　　条例是次优方案

　　湛中乐认为，彩票法律的制订可以有两个方案，最优方式是制定法律，也就是《彩票法》，由全国人大或全国人大常委会制定；次优方案是行政法规，由国务院以条例、规定或办法的形式制定。

　　根据《立法法》，法规的制订需要有法律依据，现在由于没有《彩票法》，这个条例就是缺乏法律依据。可以说，现在这个只是一个次优的方案。

　　湛中乐表示，彩票机构的设置，实际上是一个特许权的问题。根据我国的《立法法》和《行政许可法》，特许权应该由全国人大或者全国人大常委会以法律的形式进行创设，但是现在以行政的形式直接规定，在法理上是有瑕疵的。

　　此外，对于公众关注的体彩和福彩两家之间的垄断和寡头竞争的问题，湛教授认为问题的关键还是跟行政挂钩，彩票很大程度上依赖行政网络和行政权力的推动，行政推动耗费的成本比较大，显得市场比较混乱，应该通过招标程序，由符合法定资质的机构来做。

　　“这个条例实际上是对现存体制和做法的确认和肯定，对于整个利益格局没有突破”，湛中乐指出。