发改委应该管什么

　　中央党校讨论大部制改革权力横向转移陷阱

　　马晖 王世玲 马娟

　　大部制向何处去，是现阶段大部制改革的核心问题。

　　刚刚结束的中央党校经济学部举办的“中国经济观察双月论坛”上，国家发改委、中央财经领导小组、国家烟草专卖局官员和专家学者就此问题展开了热烈的讨论。“大部委制与政府职能转变”成为这次讨论的主要议题。

　　“即将推开的机构改革，应在政府职能转变方面多下工夫，以防止权力的横向转移。”一位与会官员提醒说。按照既定计划，6月底前先期进行大部制试点的5个部门将完成定职能、定机构、定编制的“三定”工作。

　　而在3月25日的国务院廉政工作会议上，国务院总理温家宝以“减少政府微观干预”相呼应，给外界以乐观期待。

　　发改委和烟草专卖局官员的对话

　　依照新一轮国务院机构改革方案，本次国务院系统涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，原有的28个部委经过重组后减成27个。

　　“从国外经验来看，实行大部委制的国家，其部委数量一般都不会超过20个。”宁夏自治区副主席张来武表示。

　　“我们现在是27个，仍然有点多，可以视作是改革的第一步。”张来武称。

　　而另一位参加讨论的发改委官员，则强调了另一方面：“我觉得数字不是主要的问题，最主要是看政府职能是不是到位。”

　　在这名国家发改委官员看来，要考虑到国内外政府组织结构的异同，最关键的是要厘定“市场与政府间定位的问题”。

　　政府在行政过程中所存在的“缺位、越位、错位”的情况，一直为人所诟病。这名发改委官员介绍，以行政审批为例，今年上半年，国务院法制办刚刚清理了一批行政审批事项，涉及到发改委的即达到三、四十项，整个国务院系统行政审批还要更多。

　　该官员表示，改革下一步“要注意减少行政审批事项”。

　　这名发改委官员在减少行政审批上的姿态，并没有取得主动。在场的一名国家烟草专卖局官员当场回应说，烟草行业从农业、工业、商业、外贸再到市场监管都是一体化监管，国家烟草专卖局既是决策者又是执行者。但是，每年烟叶的种植计划、卷烟的生产计划，仍然要通过国家发改委的审批。

　　“发改委的人说‘只有半个人管你们烟草的事’，我们一个大楼的人还管不好，你们半个人就能管了？”上述烟草专卖局官员笑着说。

　　该烟草专卖局官员建议，类似于发改委这样的部门，“更重要的还是要把宏观调控搞好，更好地向市场化进程进一步的推进，这是大部委制应该兼顾的。”

　　对于大部制改革，这名烟草专卖局官员如此理解：“我觉得现在提出的大部委制和前一阶段搞的减少行政审批制，是一种协同推进的过程，而减少行政审批也为大部委制创造了条件。”

　　承接上述意思，宁夏自治区副主席张来武认为，深化中国的行政体制改革，亟须培育社会中介体系并逐步理清政府、市场和中介组织之间的配置。

　　“从中国现在的治理结构来看，跟很多发达国家和市场经济发展比较完善的国家相比，我们政府过强，市场偏弱，中间组织的培育应该加强。”中央党校经济学部宏观室主任梁朋教授回应说。

　　但与会人士多认为，中间组织的发育在当下中国并非一蹴而就，这涉及到政府从万能政府向有限政府转换的一个漫长过程。

　　张来武用十月怀胎来比喻这个过程的艰辛：中国政府很辛苦，就像一个十月怀胎的妇女，要在肚子里生出一个未来的公民社会，而不能永远代替你的子女。

　　“如果政府有这样的智慧并能把握好节奏，改革将既能解决目前的平稳，又能面对未来的社会的规范。”张来武表示。

　　防止权力横向转移

　　“其实，发改委本身已经是一个典型的大部委了，为什么还引发大家这么多的争议？”一位与会的中央党校专家表示。

　　现场官员学者将其归咎于改革的不彻底，“政府职能没有下放，而是进行了横向转移”。

　　据与会的一名国家发改委官员介绍，这样的情况早在上次国务院机构改革中就存在。

　　1998年，国务院机构合并，国家发改委一下子合并了十几个部门。与之同时，有些职能本应该下放给企业、市场或是地方的，并没有随着机构改革而相应发生改变，权力只是在不同部门之间进行了一次横向的转移。

　　比如，国家发改委工业司只有40多人，却要管所有工业行业标准。虽然也委托一些协会来做标准制定的工作，但最后发布行业标准时仍由该司来承担，负担很重。

　　“其实，根本没必要管这么多的，但这些职能原属国家经贸委，在上一轮机构改革中，这些职能划转到了发改委。”该国家发改委人士表示。

　　因此，有与会专家建议，在本次机构改革过程中，应着力将政府管理微观事务的功能减掉，减给地方、减给企业、减给市场。

　　“首先，权力要纵向转移，垂直转移，有些权力一定要放给地方，要相信地方；其次，要相信市场，相信社会，有些可以让中介组织来做，有些可以让社会来做。”这位国家发改委人士表示。

　　大部制顺利实施，除了权力下放、职能转变之外，对权力进行约束与制衡也是必要的，要按照决策权、执行权、监督权相对分离的改革思路，建立起有效的权力制衡机制。

　　“权力不制衡，职能就没有办法转变；权力没有边界，部门互相之间就没有约束。”中央党校曹新教授表示。

　　在曹新教授看来，世界上一些国家的类似机构可以给中国改革提供一种思路。以西班牙马德里经济社会委员会为例，该委员会类似于中国的发改委，但权力要比发改委小得多。

　　作为一个公共咨询机构，马德里经济社会委员会的成员包括专家、公务员和企业代表，其主要职能是为马德里经济社会发展提供经济、法律咨询，经济社会发展的年度预算报告。

　　马德里经济社会委员会的一个特点是没有行政执行权，只有咨询与决策职能，所提出的政策法规和预算报告，必须通过议会批准后才能生效。

　　西班牙这种决策权和执行权分开，提高了决策的科学化和民主化，限制政府行政部门的权力，使政府能够真正成为有限政府，有效防止政府行政权力过大进而导致的腐败。

　　“西方发达国家在决策权、执行权和监督权相对分开的基础上所建立起来的大部委制，对于推进我国行政管理体制、组建大部制有着重要的借鉴意义。”曹新教授表示。

　　而中央财经领导小组一名高层官员则表示，决策可分为事前、事中和事后三层面，需要进行相应的制度涉及，以使其达到平衡。

　　“决策的时候，尽可能引进民主决策的因素，通过更多的技术手段，比如专家评审等来达到过程的公正。”上述中央财经领导小组人士说。

　　对于结果的公正，上述人士建议，主要是依赖公开机制，通过社会、公众、舆论的力量等来对决策结果进行监督，“形成一种倒逼的监督”。

　　是否要“上下一般粗”

　　理顺中央与地方之间的关系，被与会专家、官员认为是决定此次机构改革成败与否的另一个关键因素。

　　“不能搞上下一般粗的改革，有所作为的政府不代表是桶式的管理结构。” 宁夏自治区副主席张来武表示。

　　而中国目前的政府治理格局是自上而下的。在国务院层面推进机构改革的同时，现场官员学者建议，应该在地方进行配套改革。

　　有官员学者认为，目前已经到了县、乡，特别是乡级政府，在这一轮机构改革中进行相应的职能转变的时候了。

　　“去年到地方做了一次调研，最基本的感受是：国家给乡一级政府的职能太多了。政府四大职能，我觉得到乡一级也就应该承担公共服务和社会管理这两项职能，诸如市场监管、市场调控这些方面的事，就不要再跟这个层级的政府过多强调了。”一名与会的官员说。

　　在理清中央、省市和县之间关系的问题上，中央党校经济学教研部施红教授给出一个解决之道——首先应该考虑各级政府财权与事权统一的问题。

　　1994年实施分税制改革后，中央的财政收入在整个财政收入中所占的比重不断提高。目前来看，地方财政收入中增值税分配的比例占到25%。有的地方领导抱怨，地方的事权和财权相比，地方承担的责任与权力不相称。

　　“经过14年的改革，中央和地方的财权和事权之间的调整，还需要进一步深化。”施红表示，“这也是地方配套改革中的应有之义。”