谢伏瞻：中国能源可持续发展战略与政策要点

　　◎ 谢伏瞻

　　能源作为一种战略资源在全球经济发展中具有特别重要的地位，并对国际政治、军事、科技等许多方面产生广泛深远的影响。近年来，国际石油价格不断突破历史高点，各国政府、国际组织、研究机构、企业和新闻媒体等，都对未来全球的能源供求形势和能源安全问题十分关注。中国人口众多，正处在快速工业化和城市化的重要发展时期，能源消费增长较快，也受到国际社会的关注。

　　中国政府努力加强能源供应能力建设，优化能源消费结构，提高能源利用效率，加快能源立法进程，深化能源体制改革，取得了积极成效。2005年，中国一次能源生产总量突破20亿吨标准煤，年增长率达到9.5%，大大高于世界平均水平。中国多年来一直保持着世界第一大煤炭生产国和世界第二大电力生产国的地位，石油消费也上升到世界第二位。中国能源自给率目前仍然保持在94%的高水平上。能源消费中，煤炭比重下降，清洁能源比重上升，不少产业和企业的能源单耗降低，能源投资来源多元化，市场准入放宽，能源价格、税收等改革步伐加快，一些法律相继出台，社会节能意识增强。但从中国经济社会的长期发展要求看，进一步增强能源供给能力，优化能源消费结构，完善能源管理体制，形成节约能源的社会氛围仍将是一项长期艰巨的战略任务。

　　一、中国能源领域面临的挑战

　　1.化石燃料储量总量尚可，但人均占有量低。煤炭可采储量1886亿吨，占世界煤炭可采储量的19.1%，与中国人口占世界人口比例大体相当，是能源资源中禀赋最好的，储采比为96年。而一些大国，如美国为245年，俄罗斯、巴西大于500年，印度为229年；这一水平也远低于世界平均水平177.4年。石油、天然气可采储量分别为23亿吨、2.23亿立方米，分别占世界可采储量的1.4%和1.3%。人均资源储量：石油为1.77吨，天然气为1716立方米，分别为世界平均水平的7%和6%。石油的储采比为13.4年，天然气的储采比为54.7年(见表一)。

　　2.能源结构不合理，分布不均，质量不高。中国能源资源以煤为主，石油、天然气等清洁能源占有量低。煤炭资源90%分布在秦岭、大别山以北，主要集中在晋、陕、蒙。优质无烟煤和炼焦煤储量较少。石油资源以陆相石油为主，主要分布在松辽、渤海湾、塔里木、准噶尔和鄂尔多斯等大型盆地中，后备资源不足，可采储量的增速低于一些老油田产量递减的速度。当前石油生产主要还是依靠东部主力油田，但大庆、胜利等油田开始老化(见表二)，油质下降，开采成本提高，难度加大，产量递减。大庆的年产量已经低于5000万吨，而西部、海洋等新的油田由于地质条件复杂，勘探开发难度大，短期内难以完全接续。

　　表二 中国各油田原油产量

	2003	2004
大庆	4840.03	4640.03
辽河	1322.10	1283.19
华北	435.20	432.29
大港	421.00	488.38
吉林	475.09	505.52
新疆	1060.10	1111.66
长庆	701.56	811.00
玉门	70.00	75.03
青海	220.02	222.02
四川	13.70	13.81
延长	552.93	720.94
冀东	74.82	100.32
塔里木	525.28	538.36
吐哈	235.01	225.00
胜利	2665.51	2674.30
中原	361.57	335.11
河南	186.00	188.31
江汉	95.12	96.00
中国海洋石油总公司合计	2185.89	2439.72
上海石油天然气总公司	2185.89	2439.72
全国合计	16983.11	17499.24

　　3.一次能源供给以煤为主，清洁利用水平低，污染排放控制难度大。中国一次能源消费，煤的占比为67.7%(见表三)，发达国家占比均在26%以下，OECD国家平均为21.1%，世界平均为27.2%，法国仅占4.8%，巴西、墨西哥分别为6.1%和6.2%。印度较高，为54.5%，也远低于中国。由于能源消费以煤为主，使得中国污染物排放总量大，控制难。2004年，中国工业废气排放量237696亿标立方米，其中燃料燃烧占58.7%。二氧化碳排放量2255万吨，酸雨区300万平方公里，均居世界第一位。如果基于控制酸雨考虑排放容量，中国最多容纳1620万吨左右，如果是基于空气质量考虑，最多可容纳1200万吨。现有排放已大大超过可容纳的排放标准。

　　4.中国进入到工业化、城市化加速发展的阶段，对能源需求急剧增长加剧了能源供求矛盾。从2002年开始，中国经济进入新一轮增长周期。“十五”期间，GDP年均增长9.5%，工业化、城市化进程明显加快。这一轮经济增长的突出特征表现为：消费结构升级带动产业结构升级，到去年末，中国居民自有住宅比重超过85%，城市居民人均住房面积达到26平方米，轿车进入城市居民家庭的速度加快。居民消费正从以衣食用为主的温饱型结构向以住行为主的小康型结构转变，这种转变推动了产业结构的迅速升级。从2000年到2005年，中国汽车产量从207万辆增长到570万辆，其中轿车产量从60万辆增加到295万辆，是2000年的近5倍。商品房销售面积从1.86亿平方米增加到5.57亿平方米，是2000年的3倍。家用冰箱、空调、洗衣机、彩电的产量也分别由1210万台、1826万台、1443万台、3936万台增长到2004年的3033万台、6646万台、2348万台和7328万台。消费结构升级带动产业结构迅速向重型化转变，首先从房地产、汽车增长加速带动钢铁、水泥、乙烯、有色等原材料工业迅速增长，进而传导到上游的采掘业并带动大型装备制造业、运输设备制造业快速发展。“十五”期间，中国粗钢产量从1.285亿吨增加到3.53亿吨，水泥产量从5.7亿吨增加到10亿吨，电解铝、粗铜冶炼、焦碳、电石、铁合金产量分别达到1079万吨、190万吨、3亿吨、1700万吨和2213万吨。产业结构的重型化在很大程度上增加了对能源的需求，从2000年到2004年中国一次能源的消费总量从13亿吨标煤增加到19.7亿吨标煤，石油从2.3亿吨增长到3.08亿吨，天然气从245亿立方米增长到390亿立方米。煤炭从12.45亿吨提高到2005年的21亿吨。全国能源供求紧张状况明显加剧，首先是电力供应短缺，全国20多个省、市、区在长达三年的时间内电力供应不足、拉闸限电， 2000年到2004年，全社会终端用电量从11584.9亿千瓦时增长到18676.7亿千瓦时，年均增长约15%。能源消费弹性系数从2001年前多年的0.5左右，升至近几年的1.6；电力消费的弹性系数也从20世纪90年代的1以下，升至1.5以上(见表四)。如果按照目前的能源消费弹性系数消耗能源，中国的中长期发展是决不可能持续。由于电力紧张，引致煤炭、原油供应紧张，而煤炭产地主要集中在晋、陕、蒙，用煤大户主要在长三角、珠三角，又进一步加剧了铁路、公路的运输紧张。另外，近年来，中国城市化步伐明显加快，城市化率1978年为17.9%，在建国后的约30年时间内只提高了4.3个百分点。从1978年到1998年，城市化率年均提高0.7个百分点，从1998年到2005年，城市化率年均提高1.4个百分点，也就是说近年每年约有1500万至1800万人从农村流入城市。据测算，城市人口人均消耗能源是农村人口的3.5倍，城市化进程加快无疑也加剧了能源的供求矛盾。

　　考虑到中国工业化尚未完成，城市化水平还低于世界平均水平，按照十六大确定的全面建设小康社会的宏伟目标，未来15年经济增速仍将保持在年均7%以上，从工业化角度看，中国工业化还没有完成，与发达国家相比：

　　(1)粗钢消费峰值，发达国家大体上都在人均500公斤以上，我国目前仅为270公斤。

　　(2)人均汽车拥有量，发达国家大体上在500辆/千人，韩国在1999年达到238辆/千人，香港、新加坡等城市和地区也在100辆/千人左右，中国目前大体约为10辆/千人，从2002年开始，轿车进入家庭，这种势头仍将继续发展。

　　(3)基础设施建设仍存在较大发展空间。按规划，已建成高速公路还不到规划里程的一半。铁路建设、沿海码头、机场建设都还需要不断新建和完善。

　　另外，随着工业化进程加快，城市化也还将稳步发展，未来15年如果人口每年增加800万，城市化率每年提高一个百分点，到2020年，总人口约为14.2亿人，城市化率达到58%，也就是说将增加2.6亿城市人口，这些也都将会大幅度提高对能源的需求。

　　考虑到世界上主要发达国家现代化一是耗时长，长则经历了200年以上，短的也有上百年；二是规模不及我国，所有发达国家的人口总和还不及中国人口的3/4，他们在现代化长期过程中消耗了世界能源约50%；三是发达国家在不同的阶段几乎都采取了殖民、战争等手段。而中国人口规模大，现代化的时间短，对能源资源消耗的强度相对较大，中国始终坚持和平发展道路，因此解决中国的能源问题必须探索新的出路。

　　5.体制不完善影响能源开发、能效提高和资源节约。中国多年改革中存在一个共性问题：越是短缺产品，政府管得越死，放得越慢。能源就是其中最典型的一例。影响能源产业发展、能效提高和资源节约的体制性因素包括以下几个方面：

　　(1)中国能源产品中除煤炭价格基本放开以外，其他产品的价格基本还是国家控制。能源产品的价格不反映资源稀缺程度，不反映市场供求关系，不反映外部成本的现象普遍存在。在较长时间内，企业和消费者缺乏节能的动力，能源的低效和浪费现象严重。政府的定价和调价也缺乏科学有效的机制和灵活的调节手段，不同产品之间的价格改革不配套。

　　(2)投融资体制：能源领域长期以来实行政府审批、政府投资、银行贷款的投融资模式。投资来源不足、投资主体单一、投资效率不高的问题还相当严重。政府按照其主观判断决定投资规模和投资方向，主要不是依据市场供求状况投资，一旦决策失误，就造成能源供求状况的失衡(2002年以后的电力问题即是一例)。在实行严格政府管制的前提下，在油、气、电等领域，行政性垄断问题始终没有根本解决，市场竞争受到遏止，社会资本难以进入能源领域，妨碍了能源产业的发展。特别是资源勘探投入不足，后备资源不足。

　　(3)财税体制没有充分体现鼓励能源开发、鼓励节能、鼓励再生能源发展的政策取向。从税收政策看，燃油税酝酿多年，始终没有出台，资源税税率明显偏低，且征收方式不科学，造成资源回采率低和资源浪费。对低能效产品和高耗能产业缺乏惩罚性或限制性税收政策；对节能产品和节能行为没有相应的鼓励性财税政策；对可再生能源的开发也没有鼓励性政策，等等。

　　(4)国家石油战略储备体系建设滞后，应对国际市场油价波动的工具不健全。

　　6.石油安全面临严峻挑战。中国能源安全的核心是石油问题。2005年，中国的石油进口依存度已经上升到43%。如果按此趋势，石油的进口依存度还会持续提高。石油问题的要害一是资源储量相对不足，世界石油的储采比为40.5年，低于煤炭的177.4年和天然气的66.7年。中国石油的储采比只有13.4年，在几种一次能源中也是最低的。因此，石油长期大量依赖进口的局面难以改变。二是世界石油资源主要集中在中东(已探明储量占世界的63%)，由于资源稀缺，各大国都加大对石油资源的控制和争夺(中俄石油管道问题、中海油收购优尼科石油公司事件)。美国对资源的争夺与中东地区的民族、宗教等问题交织在一起，使该地区成为多事之地(两伊战争、海湾战争)。中国进口石油的一半左右来自中东，1/4来自西非，由于这些地区政治的不稳定性，直接影响到石油进口的可靠性。三是中国石油进口运输方式以油轮运输为主，大体占90%。其中90%又是以国外油轮运输，油轮80%经过马六甲海峡，这些都增加了石油进口的脆弱性。

　　二、中国能源可持续发展战略

　　中国能源战略必须服务、服从于国家的总体发展战略，按照党的十六大确定的长期发展战略目标，新世纪头20年，在优化结构、提高效益的基础上，GDP再翻两番，全面建设小康社会，为实现第三步战略目标，即本世纪中叶达到中等发达国家的水平夯实基础。能源战略的根本目标就是要支持和保证这一目标的顺利实现。一是支持年均7.5%左右的经济增长速度和人民群众日益增长的能源消费需求，不因能源的短缺降低中国经济的潜在增长率，降低人民群众的合理需求。二是能源的生产、消费与人口资源环境相协调，不因能源的过高消费和能源结构问题恶化人类生存环境，影响经济社会的永续发展。三是提高能源供给的安全性，降低能源供给的各种风险，提高应变能力。

　　根据这些目标和中国能源的资源禀赋、现有产业与技术基础、面临的各种问题和挑战, 中国的能源战略要重点解决的核心问题是：提高能源、特别是石油的供给能力，降低能源供给的结构性不安全因素；提高清洁能源、特别是可再生能源的供给能力，降低对资源、生态与环境的压力；提高能源利用效率，把节能降耗作为解决能源问题的重要途径，降低单位GDP能源消耗强度；提高能源供给的多元化程度，利用两个市场、两种资源，降低能源供给的各种风险，保证能源供给安全；提高市场在能源资源配置中的基础性作用，发挥政府的战略主导作用和对能源开发、能源节约的政策引导作用，消除价格扭曲和政策偏差，降低政府和市场的双重扭曲及其负面效应。

　　概括起来，中国能源中长期可持续发展的战略是：坚持节能优先，立足国内，煤为基础，多元发展，优化生产和消费结构，构筑稳定、清洁、安全的能源供应体系。

　　三、中国能源可持续发展的政策重点

　　中国能源政策的重点大体上分为如下几个方面：一是提高能源的供给能力，即能源生产和开发问题，包括对传统能源的开发与新能源开发，特别是清洁能源、可再生能源开发，加强国内资源勘探与扩大国际合作；二是推行能源的节约及能效提高的问题，包括生产、流通、消费各个环节及结构、技术等多个层面；三是立法、体制和政策保证。

　　(一)努力提高国内能源供给保障能力。加强石油天然气等资源勘探开发，增加石油天然气的供给能力，高效清洁地利用煤炭资源，加快发展新能源和可再生能源，调整优化电力结构。形成以煤炭为主体，电力为中心，石油天然气、新能源和可再生能源全面发展的能源供给格局。

　　1.有序发展煤炭，推行高效清洁等技术，积极应用煤炭的气化和液化技术，减少对环境的污染。

　　当今世界，化石能源仍然是主要一次能源，今后可预见的20至30年内，化石能源也仍将在能源生产和消费结构中占主要地位，在能源领域主要矛盾也还是能源的可获得性、经济性和清洁性的统一问题。中国化石能源中，煤炭资源相对丰富。储采比远高于石油、天然气，可获得性最高；而从经济性看，按同等发热量计算，煤炭的价格也远低于天然气、柴油和重油价格，仅约1/3左右。因此，以煤炭为主的资源禀赋及其经济性，决定了煤在今后相当长的时间内仍是中国的主要能源，预计到2020年，煤在一次能源中的占比仍高达60%。煤为基础是中国能源供给的基本格局。关于煤炭资源的开发利用政策重点主要是：

　　第一，加强煤炭资源勘探，统筹规划，合理有序开发，提高回采率，减少煤炭开采对生态环境的破坏。中国煤炭开采以井为主，因开采引起的土地塌陷面积达40万公顷，煤矸石积存30多亿吨，每挖一吨煤，要破坏1.6吨地下水资源，每年排出矿井水22亿立方米，这些都对生态环境构成巨大威胁，对此，政策导向是：建设大型煤炭基地，发展煤炭企业的联合重组与规模经营，加快建设神东、陕北、黄陇等十三个大型煤炭基地，培育和发展神华、中煤、大同等产量亿吨级的煤炭企业集团。依法关闭不具备安全生产条件、破坏资源和环境的煤矿。

　　第二，高效清洁利用煤炭资源，解决煤炭利用效率低下、环境污染严重和在终端能源结构中煤炭比重过高的问题。鼓励采用高效清洁煤技术，发展多联产、超临界发电等技术，搞好煤炭液化、气化工程，鼓励发展煤层气，推进煤炭的清洁利用和综合利用。

　　2.加快发展石油天然气，提高供给能力。中国能源问题的核心是石油。进入新世纪，原有主力油田产能下降，新的油田接替缓慢，国内石油生产进入一个相对稳定期，而石油需求大幅增长，2004年，需求增长15%，2005年增长10%。进口依存度逐年提高，加上发达国家对油气资源的争夺日趋激烈，原油价格不断创出新高。美国、日本、欧盟等国家和地区经过两次石油危机的考验，无论是经济结构还是应变能力都有很大提高，而中国在产业结构和技术水平上还不能适应这种竞争格局。

　　为此在石油供给问题上：一是加快国内石油资源的勘探开发，加大对石油地质工作的投入力度，建立资源勘探开发和资金投入的良性循环机制。扩大勘探范围，重点开拓海域、主要油气盆地和陆地油气新区。开展煤层气、油页岩、油砂等非常规油气资源调整勘探。

　　二是实行油气并举，稳定增加原油产量，提高天然气产量，加强对现有老油田稳产改造，延缓老油田产量递减，加快深海领域和塔里木、准噶尔、鄂尔多斯、柴达木、四川盆地等地区的油气资源开发。

　　三是积极参与国际能源双边与多边合作，加强与国际组织和跨国公司的对话合作，鼓励企业走出去，扩大境外油气资源的合作开发，特别是加强与中东、北非、西非、南美、俄罗斯等地区和国家的合作，开拓境外石油资源，形成油气资源多元供给渠道，增强外部供给的稳定性。同时，做好政策宣传，防止国际炒作。

　　四是加强油气管网建设，完善油气管线网络，建成西油东送、北油南送的成品油管道，适时建设第二条西气东输管道及陆路进口油气管道。

　　五是加强石油战略储备体系建设。增加投入，合理布局，建设与我国经济规模和增长趋势相适应的石油战略储备体系，形成政府储备与企业储备相结合的石油储备机制，健全石油储备资金保障制度，扩大储备能力，增强石油安全。

　　六是大力发展石油替代产品。

　　3.加快发展可再生能源，促进能源供给的多元化。可再生能源作为一种清洁的、发展潜力巨大的替代能源，正在受到各国的广泛重视。法国的核电占其能源消费的总量高达38.6%，日本、韩国、西班牙的核电分别占能源消费的12.6%、13.6%和9.8%；巴西、加拿大水电分别占各自国家能源消费的38.6%、 24.8%。1995年至2003年，全球可再生能源累计投资达1000多亿美元，可再生能源并网发电能力达到1亿千瓦。以往人类之所以严重依赖石油，主要因为与其它能源相比，石油的使用效能与环保等方面具有明显的综合优势，可再生能源发展滞后的主要原因在于技术不成熟或成本、价格竞争力不足。随着石油价格的节节攀升，人们环保意识的日益增强，以及可再生能源技术的不断进步，成本有效降低，各国都把发展可再生能源作为能源战略的重要组成部分。各国政府对可再生能源发展给予强有力的政策支持。中国在“九五”期间即制定可再生能源中长期发展规划，去年底又出台了可《再生能源法》。“十一五”规划对可再生能源又作出了部署。目前又在进一步制定可再生能源规划，按照规划的目标，到2020年可再生能源占一次能源的比重从目前的7%提高到15%；可再生能源发电的装机容量比例达到30%(不计大水电为12%)，其中水电装机容量达到2.9亿千瓦，风电达到3000万千瓦，太阳能发电达到200万千瓦。到2010年，小水电、风力发电、生物质发电、地热发电和太阳能发电装机容量达到约6000万千瓦。2020年，达到1.2亿千瓦。在保护生态的基础上，有序开发水电，建设金沙江、雅砻江、澜沧江、黄河上游等水电基地和溪洛渡、向家塔等大型水电站。建设一批百万千瓦级的核电站，提高核电设计和制造水平，加强核燃料资源勘查、开采以及核电关键技术开发与人才培养。加快开发生物资能源，包括秸秆、垃圾焚烧和垃圾填埋发电，扩大生物质固体成型燃料、燃料乙醇和生物柴油的生产能力，积极开发利用太阳能、地热能和海洋能。在发展可再生能源战略上，重点是加大政策支持力度，积极开展技术研发，提高技术水平，降低生产成本，提高产品的价格竞争力，吸引社会资本投入，有效扩大可再生能源的规模。

　　(二)坚持节能优先的方针，以大幅度提高能源效率为核心，以调整经济结构、加快技术进步为根本，转变生产方式和消费方式，形成企业社会自觉节能的机制，以能源的有效利用促进经济社会的可持续发展。

　　现阶段，节约能源，降低能源的消耗强度，在中国有巨大的潜力，也是缓解能源供求矛盾的根本途径。比较主要能源密集产品与国际先进水平的差距，可见中国工业节能的潜力。以2004年的数据为例，中国单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近的发达国家的2-3倍(见表五)。

　　影响中国能效的经济技术因素，一是装备水平低，比如中国火电机组平均容量为6万千瓦，而日本公用电厂早就淘汰了10万千瓦以下的机组；二是工艺水平落后，例如，水泥生产中干法生产占水泥产量的比重，中国为28%，日本在98%以上；(干法能耗只占湿法能耗的60%)。水泥散装率，中国为34%，美日均在95%以上(节省1000t水泥的包装纸袋，可节约优质木材33M3，节电7200kwh,节煤8Kg)；三是企业规模小，如炼油厂年加工能力，中国为238万吨，而韩国为2120万吨，世界平均为800万吨。因此，走节能优先的道路，重要的政策方向是：

　　1.转变经济增长方式，优化产业结构和贸易结构。降低能源资源消耗的关键是转变经济增长方式，把中国经济增长的动力从主要依靠投资和出口拉动转向消费与投资、内需与外需协调拉动转变；从主要依靠资源投入、特别是物资资源投入转到依靠科技进步和人力资源、提高资源利用效率转变；从主要依赖数量扩张和工业带动，向三次产业协调协调发展、结构优化升级转变。

　　在优化产业结构方面，一是要鼓励发展第三产业，努力提高第三产业占GDP的比重。特别是大力发展生产性服务业，细化深化专业分工，降低社会交易成本，提高资源配置效率。发展包括金融、保险、现代物流、信息、中介等服务业，拓展消费性服务业。二是在第二产业中，稳步提高高新技术产业所占比重，振兴装备制造业，提高制造业的水平。发展高新技术产业是发挥中国人力资源优势、降低能源资源消耗的根本途径，也是世界性的根本趋势。要把发展信息产业、生物科技产业等作为战略重点，逐步提高技术水平和产业竞争力，同时，用高新技术改造传统产业。另外，努力振兴装备制造业，发展大型清洁高效发电设备，包括百万千瓦级的核电机组、超临界火电机组、超高压输变电设备、大型乙烯成套设备、大型煤化工成套设备、大型冶金设备、煤矿综合采掘设备，从技术和装备上保证节能降耗。要提升汽车工业的整体水平。要制定技术、环保、安全等国家标准，严格市场准入，强制淘汰高耗能、高污染、低效益的落后产能。三是推进企业兼并重组，打破行业、地区、所有制限制，推动企业改组改制改造。推动生产要素向优势企业、优势行业集中，发展规模经济。在汽车、钢铁、化工等行业积极推进企业重组，以企业为主体，市场为导向，以优势企业兼并弱势企业，提高产业的集中度，提高企业的规模效益。四是大力调整和优化贸易结构，通过经济杠杆控制和调节资源性产品出口(如焦炭、电解铝、有色等)，鼓励劳动密集和技术密集型产品出口。增加资源性产品进口，缓解能源资源环境的压力。

　　2.加强自主创新，提升中国经济的总体技术水平。创新是一个民族繁荣进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，提高自主创新能力是从根本上提升产业结构、降低资源能源约束、促进国民经济可持续发展的原动力。

　　一是建立自主创新的基本体制构架，大力提高原始性创新能力、集成创新能力、引进消化吸收再创新能力。建立以企业为主体，市场为导向，产、学、研相结合的技术创新体系，形成自主创新的基本体制架构。二是构建技术创新的技术基础。瞄准世界科技发展前沿，坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来的方针。坚持有所为、有所不为，集中力量在一些重点领域、关键环节取得突破。积极发展战略高技术，特别是对经济增长有重大带动作用、具有自主知识产权的核心技术和关键技术，以及能提高产业整体技术水平的共性技术和配套技术。支持开发重大产业技术，制定重要技术标准，构建自主创新的技术基础，把能源、资源、环境、农业、信息、生物等领域的重大技术开发放在优先位置。三是完善自主创新的激励机制：加强国家工程中心、企业技术中心建设，鼓励应用技术研发机构进入企业，发挥各类企业的创新活力，鼓励技术革新和发明创造，在财政、金融、政府采购等方面支持企业自主创新，发展创业风险投资，加强技术咨询、技术转让等中介服务，完善自主创新的激励机制。四是着力提高能源产业技术水平，增强能源创新能力，积极推广先进适用能源技术，加快热电联产、煤炭先进开采、能源综合利用等技术的开发应用，围绕关键核心技术组织研究开发，提高重大能源技术研制和集成创新能力。

　　3.突出重点，抓好关键行业和领域的节能降耗。一是狠抓重点工业的节能降耗。中国工业能耗占终端能源消耗的70%，而其中的重点耗能产业是电力、钢铁、有色、石油石化、化工、建材、煤炭，机械等耗能大户，抓好这些重点行业的节能降耗具有关键性作用。重点行业节能的要点是更新技术装备，改进技术线路，发展规模经济，淘汰落后产能。二是交通运输。交通耗能将是未来增长最快的领域，也是对石油、天然气等依赖最重的领域，抓好交通运输节能是缓解石油、天然气供给压力的关键。重点是优化运输组织结构、发展多式联运，提高运输的总体效益，淘汰高耗能、高污染的运输工具，发展节能清洁的交通运输工具。三是商业民用领域。重点是建筑节能，对既有居住和公共建筑进行节能改造，对新建筑，严格节能标准的控制和管理，使新建采暖建筑全面执行节能50%的要求。

　　4.更新消费观念，倡导节约型消费，建立符合中国国情的消费模式。通过价格、税收等政策工具，引导居民理性消费，健康消费，绿色消费，科学消费。建立有利于资源节约的住宅标准，发展城市公共交通，发展经济型、小排量的家用轿车。鼓励采用节能家电。加强对中小学生教育，加强舆论宣传和引导，形成人人节能的社会氛围。

　　(三)深化改革，建立有利于能源开发和节约能源的体制机制。

　　中国能源领域存在的矛盾、问题和挑战，从根本上说在于体制机制，因此，实施能源战略的根本保障是深化改革，完善体制机制。

　　能源体制改革是一项复杂的系统工程，既关系国民经济发展，又涉及到亿万居民的日常生活，牵一发而动全身。但能源体制改革已经滞后，必须加快推进。中国能源体制改革的关键在于以下几个方面：一是推进能源价格改革；二是完善财税体制，健全对新能源开发与节能的激励机制以及对高耗能产业及行为的限制性或惩罚性机制；三是建立能源战略管理体制与监管机制；四是推进能源立法，建立法律保障机制，加快推进电价、油价、天然气价格形成机制的改革。

　　1.推进能源价格改革，建立起反映市场供求，反映资源稀缺程度，反映环境、资源等外部成本的价格形成机制。对于能形成有效竞争的能源产品实行市场定价机制。对于具有自然垄断特性的环节，实行有效的价格监管；建立有利于合理调整能源结构、促进新能源发展的产品比价关系。

　　2.完善财税体制。有步骤地出台限制高耗能的约束性政策：如开征燃油税，调整资源税税率，改进资源税(如煤炭、石油等)的征收管理办法；适时开征能源税或炭税。形成财政对节能与可再生能源发展的激励机制，强化对节能产品的政府采购政策，加大对能源研发的预算内投入，建立财政贴息与对可再生能源研发与生产的补贴制度；调整涉及能源的各税种及税率(如增值税、消费税、所得税、进出口关税等)。

　　3.建立能源战略管理体制与监管机制。(中国13亿人口，中央政府能源管理人员总量不过200人，美国能源部则有1.5万联邦雇员)建立有效的能源管理机制，或能源监管机构(政监合一或政监分离)，负责制定能源战略和能源规划，制定和调整重大能源政策，统筹协调各能源领域的政策，负责国家能源安全，加强市场监管，促进能源行业的有序竞争等等。通过能源管理机构和职能的改革，在能源战略与规划制定、能源资源开发、节约能源、降低能耗、提高能效等方面形成有效的管理机制；从事先审批为主，向事先、事中、事后全方位管理转变。管理内容不仅注重经济性指标，更要注重社会性指标。

　　4.加强能源领域立法工作。完善现有的《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》等，抓紧制定《石油法》、《天然气法》和《新能源法》等，制定相关的配套法规。加强对已有法律的宣传，贯彻、落实、形成有效促进能源开发与节约的法制保障。

　　(作者系国务院发展研究中心副主任)

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