金融综合化经营与监管法律制度安排

　　-　杨 勇 王柏林

　　国际上金融集团综合化经营与监管法律制度改进是一个相互促进的动态过程

　　上世纪后期以来，国际金融市场上银行业务与其他金融业务之间的界限变得模糊甚至消失，银行业务与证券、保险甚至普通工商业务趋向综合经营。很多大型金融机构争相开 展多元化业务，跨入混业经营领域而发展成巨型金融集团。金融集团综合化经营现象的出现，是20世纪80～90年代国际金融业放松管制的结果。综合化经营虽然为金融市场结构和金融业务带来了新的局面，但也引发了一系列新的问题，这些问题主要包括：风险扩散，由于内部交易形成的集团内风险敞口，以及集团作为一个整体在公众心目中的形象，集团中一个成员的风险容易扩散到整个集团；资本重复计算，在计算集团的资本水平时，由于集团母公司对金融性子公司和非金融性子公司的投资可以被重复计算，导致集团各成员资本相加额大大高于集团的实际资本水平，掩盖了集团的实际资本状况；利益冲突，由于提供多元金融产品和服务多类客户，金融集团向同一客户提供不同产品或者向不同客户提供服务时，都可能发生利益冲突；集团结构复杂，缺乏透明度，不易评估风险；管理控制权分散，导致集团难以控制风险和不当内部交易，丧失效率；对基于分业经营和国别监管的监管体制提出了新的挑战。

　　放松管制不等于放弃监管。由于上述问题的存在，一方面，许多国家和地区在改革金融法律和监管制度、废除政府对金融服务业的种种直接限制时，也都通过完善监管法律制度、改革监管体制、制定审慎经营规则等手段，加强了金融监管，强化监管的趋势亦同样明显。例如，美国1999年通过《金融服务现代化法案》废除分业限制后，立即修订银行控股公司的有关监管制度并将其适用于金融控股公司，构建起了完备的金融控股公司监管制度；英国1986年开始进行促进金融混业的“大爆炸”金融改革时，制定了《金融服务法》，以构建正式的金融市场监管法律制度为起点，一改过去主要依靠市场自律的传统，金融集团的发展受到正式的金融监管；日本1992年开始其渐进式综合金融改革后，连续制定《金融体系改革法》、《金融控股公司法》、《银行合并特别法》、《金融控股公司整备法》和《设立银行控股公司特别法》等法律，为设立金融控股公司制定了比较全面的法律规范。另一方面，国际金融监管组织也连续加强对金融集团监管原则的建议，提示控制金融综合化经营的风险，以保护金融服务消费者利益，维护公平竞争。1992年9月，巴塞尔银行监管委员会发布报告，指出了金融集团监管的特殊问题，提出了金融集团监管的一般原则、监管方法；同年10月，国际证监会组织也发表了一份报告，提出了八项一般原则作为金融集团风险评估的基础；1993年2月，巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监管者组织的代表组成金融集团监管者三方小组，并于1995年7月发布了一份金融集团监管报告，对金融集团的结构和运营及其产生的监管问题作了更加具体的论述，并提出了许多临时性建议；1996年初，该三方小组被一个更正式的金融混业经营企业集团联合论坛所取代；1999年12月联合论坛发布了金融集团监管系列原则文件，对金融企业集团监管的重要问题提出了具体建议，内容包括集团资本充足率、管理层任职的适合性、信息共享、监管协调人、集团内部风险暴露和风险集中等诸多方面。

　　因此，可以说，在国际金融市场上，金融集团经营的综合化与监管法律制度的完善是一个相互促进的动态过程。

　　我国现实情况决定推进金融综合化经营试点并不能取消分业经营限制

　　20世纪90年代初，我国针对当时金融业暴露出来的问题，借鉴国际经验，确立了“分业经营、分业管理”的原则，对恢复金融业的秩序发挥了有效的作用。此后10多年来，通过采取一系列的改革举措，扩大对外开放，银行、证券和保险业在分业原则下得到了较快发展，形成了一定的商业化竞争局面。同时，商业银行在证券、保险等代理业务以及交叉金融业务市场上提出了新的要求，证券公司在逐步扩大与商业银行的合作，保险公司也在陆续开发储蓄、投资连结型产品，并涉足资本市场。金融市场的发展对我国的分业经营和分业管理制度提出了新的挑战，要求取消或废除金融分业体制、改进监管制度的呼声很高。金融分业体制的改革，已经成为一个需要深入研究的现实问题。

　　在实行金融分业经营后的10多年间，我国在金融机构经营管理、金融市场建设和监管制度等方面虽然有了引人注目的发展，但是在金融机构的资产质量和经营管理能力、金融市场结构、金融监管制度和监管有效性、市场经济环境等方面还存在诸多问题，有关综合化经营的监管制度和监管经验则更几乎是空白。现实情况决定了我国目前还不能完全进入金融混业经营。首先，国际经验表明，银行业务多元化必须以银行自身的稳健为前提。在商业银行经营状况不佳时，寄希望于通过扩大银行的业务范围而解决已经存在的风险被证明是不可取的。第二，解决金融机构从事多元化业务的利益冲突问题有政府监管和依靠市场机制约束两种方法。众所周知，目前我国金融市场基础设施缺乏，市场机制还不足以防范金融机构在从事多元化业务时利用利益冲突损害客户利益的行为，所以需要依靠政府的强制干预。政府监管也可有两种方式：立法防范和强制分业。在我国目前的信用状况和执法环境下，即使有完善的法律法规，其防范金融业务多元化产生的利益冲突的效力也是有限的。因此，目前废除分业经营原则、允许多元金融业务联营，不利于防止利益冲突、保护金融消费者利益。第三，虽然有观点认为，我国资本市场的发展需要存款资金的支持，混业经营可以沟通分割的两个市场，促进资本市场的发展，但是资本市场的问题只能通过本身的规范和发展来解决，而绝不可依赖银行存款解决。否则，只能将股票市场的风险转移到银行。在我国目前的环境下，如果取消分业限制，市场机制和监管制度还不足以规范业务联营情况下存款资金合理进入资本市场的问题。第四，如果商业银行可以与其他金融机构联营，介入多元金融业务，那么就会利用其市场份额、资金资本实力等优势进一步挤压独立的证券机构、信托机构等的生存空间，不利于我国金融市场的结构调整。而且，国有金融对市场的控制力如果进一步加强，对金融机构效率和服务质量的影响将很难作出积极的预测。第五，我国证券、保险、信托等方面的法律制度在风险管理、消费者保护方面都存在很多不足，多元业务的综合经营将使金融各业存在的问题更加复杂化。第六，我国其他市场的基础设施还在初步构建阶段，特别是财产权制度和市场信用的确立，还有很长的路要走。第七，我国金融监管法律制度和执法环境还存在诸多不足，仍需继续进一步完善。

　　在一个市场中，是采用分业经营还是采用混业经营的法律原则，应当根据金融市场的发育程度和市场监管的有效性来决定。如果一个市场发育程度比较高，市场机制能充分发挥作用，并且规范市场的法律制度能有效实施，那么通过监管法律规范适当改变金融集团及有关当事方的激励就能达到控制风险和保护消费者的目的，而不需强制分业；如果是处于初步发展阶段的金融市场，市场机制尚无法充分发挥作用，法律规范的有效实施缺乏基础，则应当考虑继续强制分业。

　　上述七个问题的存在，使我国政府和市场对金融混业的监管均难以确保有效性，决定了我国目前还不宜取消分业经营的原则。否则，不但无法实现金融混业经营的益处，而且还可能给金融机构滥用综合业务资格提供便利条件。

　　推动我国金融业综合经营试点和分业经营体制改革必须同时完善监管法律制度

　　相比金融资本、实体资本、人力资本和技术资本，制度资本对经济发展具有更重要的决定作用。目前，我们对金融集团能否普遍实现规模经济和范围经济虽然还没有肯定的结论，但是缺乏适当监管的业务多元化所带来的风险却屡屡给人们以惨痛教训。只有通过适当的监管法律制度安排，平衡金融机构业务多元化的风险和收益，才能形成金融机构业务多元化与监管制度发展的良性互动。

　　在“稳步推进金融业综合经营试点”的政策导向下，立法者和监管者都应当密切关注金融机构业务多元化的发展趋势，合理选择改革的优先次序，及时改革、调整分业经营体制，逐步建立和完善适合金融综合经营的法律制度。笔者认为，我国当前阶段应以建立金融控股公司监管法律制度为起点，推动分业经营体制的改革，逐步引导金融集团化和金融业务综合经营稳步发展。由于历史原因和金融体制改革的进一步深化，我国已经存在光大集团、中信集团、

平安保险集团、中银集团、建银集团等多个实质性金融集团，而我国对这些控股公司的整体监管、内部关联交易和风险集中等各方面的监管几乎还是空白。由于这些大型集团在我国经济金融体系中所占的重要地位，监管制度的缺位使我国金融体系隐藏着极大的风险隐患。一旦宏观经济形势趋紧或大型集团本身出现问题，极有可能将无法监测和控制这些集团可能给金融体系带来的风险。另外，工商实业和金融业务的无限制混业，还容易导致存款机构成为其控股企业的“提款机”，导致信贷资金的不公平和低效配置。控股公司和关联机构对客户信息的无规则利用，还容易导致利益冲突，侵害消费者利益。所以，应通过监管法律制度的建立，将金融控股公司及其各金融性子公司正式纳入监管视野，设定各机构和业务的监管标准和监管规则，并通过不断积累经验，将对现有金融集团的监管机制演变成普遍适用的规则，构建起完善的金融集团法律制度。在金融集团监管法律制度下，不管金融机构选择走专业化经营的道路，还是选择业务多元化形成金融集团，都将有规可循，金融机构和金融市场稳定与发展双重目标的实现也将会有更大的保障。同时，根据我国金融机构业务多元化和金融控股公司的现状建立金融控股公司法律制度，也是实现由政府直接管制金融业务和金融机构，转变为在监管规则下，主要依靠市场机制配置资源，金融机构更自主地根据资本流动的特点开展多元化业务，并根据成本效益原则设计自身组织结构的关键。-

　　第一作者单位：中国

银监会

政策法规部

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