社会主义新农村建设中的农村金融缺失与破解

　　-　中国银监会山东监管局局长 王进诚

　　当前农村金融服务缺失的症结及原因

　　多数理论和实证研究表明，我国农村经济发展存在金融抑制现象，农村金融深化程度不高，农村金融的参与主体及其行为存在很多问题。比如，对中国农村金融最多的批评， 是认为农村对国民经济的资金贡献远远大于其从国民经济发展格局中获得的资金支持，存在比较严重的金融服务缺失问题。这里面，有金融本身的原因，也有农村经济环境和政策的因素，归纳起来可以用“三缺三不缺”概括，即：不缺信贷，缺信用；不缺资金，缺政策；不缺银行，缺竞争。

　　“不缺信贷、缺信用”：农村金融的市场基础存在明显缺陷

　　有关数据表明，金融对农业的投入总量远远大于财政对农业的投入总量，金融事实上承担着支农资金投放的主渠道作用。在金融部门的贷款中，农业贷款比重与农业在国民经济产业构成中的比重大体相当。以山东省为例，2005年末，农业贷款占全部贷款的比重为11.67%，仅低于全省农业增加值占GDP的比重0.17个百分点，远高于财政支出用于农业投入的7%左右的比例。

　　从经济性质看，传统农业的货币化程度很低，难以在生产过程中自行完成产业发展所需的资本积累，随着农业生产效率的提高和农业部门中非农转化加快，农业部门对资金尤其是金融资金投入需求强烈，但事实上却难以从金融部门信贷供给这个巨大的“盘子”中获得足够的份额。究其原因，除受限于传统农业的生产函数——产出效率相对较低，难以负载过多的资本投入之外，更重要的原因在于，农业部门普遍缺乏信用工具，风险补偿机制缺乏，导致信用链条断裂，从而造成贷款难。据调查，农户或农村民营企业因“找不到担保人”和“没有合适的抵押物”而得不到贷款支持的占60%以上。

　　其实，无论是城市还是农村，无论是工业还是农业，只要发展市场经济，就离不开交易，而要交易，就离不开信用基础，尤其是在金融领域，信用几乎是全部金融行为发生的前提。金融意义上的信用，是指交易主体具有偿债意愿和能力，并在社会上获得相应的信赖和评价，这种信赖和评价应得到广泛认可。信用的特性可从以下三个方面来认识：第一，信用来源于民事主体的偿债意愿和能力。信用包括人格信用和财产信用两个要素。人格信用，即通常所讲的诚信原则，决定了承债主体的偿还意愿，是信用产生的主观要件，主要依靠道德约束和违约制裁机制维系；财产信用，即当事人的资金实力、兑付能力等，决定了承债主体的偿还能力，是信用产生的客观要件。无论人格信用还是财产信用，都是金融交易行为发生的前提条件，缺一不可。第二，信用需要得到社会的广泛认可。凡民事主体皆有信用，包括自然人与法人，但是只有得到社会广泛认可的信用才能成为金融交易行为产生的要件。信用的客观表现是一种评价，这种评价是社会公众的评价，而不是当事人的自我评价。其现实含义在于，对信用的评价必须由独立、超脱、足够权威的政府机构或社会组织作出，并具备法律效力。第三，信用必须工具化。符合上述两个条件的信用已经具备了金融信用的基础条件，但仍不具有操作性，因为金融交易行为一般具有多方参与的特性，所以信用必须工具化，特别是财产信用，必须具备可自由转让的特性，进而可脱离交易活动而独立存在。

　　以亲情和邻里关系为基础的农村社会关系，使中国农民具备诚实守信的道德品质，培育了中国农村朴素的诚信文化环境。小额信用贷款采取的信用方式，符合农民人格信用较好的现状，但在土地集体所有制下，其拥有的宅基地、房产、耕地使用权等却无法流通和转让，即缺乏有效的财产信用，不能形成对扩大生产经营的大额贷款的有效支撑。因此，金融信用手段缺失，是农村金融市场基础的最大缺陷，是造成农民的资金需求无法转化为金融需求的主要原因之一。

　　“不缺资金，缺政策”：农村金融的制度安排不完备

　　在农村金融领域，一直存在着两种对立的观点，分别主张政府干预和主张市场调节，前者以农业信贷补贴论为代表，后者以农村金融市场论为代表。农业信贷补贴论是农村金融理论界的传统学说，一般认为农村居民没有储蓄能力，是 “慢性资金不足”问题。但是长期的实践表明，国家对农村的资金投入长期不足，农民并没有可持续得到廉价资金的预期，因此该理论关于农民没有储蓄需求的前提假设不具有普遍性。我们对山东省农村金融的调查结果表明，2005年末，山东省(不含青岛)乡镇及以下存款余额为2053.96亿元，较2000年增长75.75%，占到整个县域存款余额的40.38%。其中，储蓄存款余额1857.38亿元，较2000年增长74.82%。从县域金融机构的可用头寸看，尚有1500亿元。所以，两个方面的数据都可以表明，农村可贷资金是宽裕的，不存在所谓的“慢性资金不足”问题，但是矛盾却突出表现为农村信贷资金未能投入生产领域。造成这一状况的关键原因在于，缺乏有效的资金疏导和回流的制度安排，导致大量来源于农村的资金外流。

　　农村金融商业可持续的政策环境尚不健全。如果利率不能覆盖风险，农村信贷的比较收益长期低于城市信贷，就难以保证商业可持续，必然产生“挤出效应”。利益驱动将使银行“贷农不如贷工，贷小不如贷大”，并促使机构网点向收益高的地区转移，这是近些年银行从农村撤销机构、收紧信贷的根本原因。20世纪90年代我国率先在农村地区进行了利率市场化改革的试点，主要做法是扩大农村信用社存贷款利率的浮动范围，以期缓解由于农户组织化程度低、交易成本高所导致的金融机构不作为问题。但由于享受利率市场化改革“甜头”的试点机构范围过窄，并缺乏相关政策措施的跟进，受资金趋利本性驱使，客观上导致其他金融机构被挤出，并导致大量农村资金被吸纳外流。反观利率市场化的农村信用社，由于高利率覆盖了现实风险损失并可化解部分历史陈账，刺激了贷款积极性(山东农村信用社信贷增长速度高于全省金融机构平均水平)。

　　农村资金缺乏回流机制和渠道。从财政投入看，1990年到2003年，我国财政的农业投入总量从307.8亿元增加到1754.5亿元，增加了4.7倍，但从绝对量来看，支农财政支出仅仅占到财政总支出的7%，在造成农村公共产品供给严重不足的同时，也弱化了财政投入对信贷投入的引领作用。从金融投入看，由于缺乏完善的资金投入“本地化”的比例规定以及利率政策支持，更重要的是，目前对商业金融机构的担保、抵押、保险、减免税等配套政策措施缺乏，吸引金融资金及社会资金进入农业领域的机制没有建立起来，农村金融机构通过资金上存、缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式流出了大量资金。据测算，目前山东省各类商业银行分支机构在县域吸收并流出的资金约为1000多亿元，农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式带来的农村资金流失约为700多亿元，邮政储蓄机构吸纳的农村资金约有800多亿元，上述合计2500多亿元。

　　民间金融缺乏必要的规范和保护。非正规金融本身是一种非制度化和非组织化的体系，适应于农村经济散、市场主体小的特点，近年来发展日趋活跃，在农村金融市场中发挥了不容忽视的重要作用。据对淄博市两区一县的问卷调查，有超过57%的农民反映，民间借贷在本地区“活跃”，在农户的主要资金融通渠道中，“亲戚朋友借贷”占到了44.62%，而“银行贷款”仅占29.03%。在实践中，由于民间金融目前完全游离于政府监管视野之外，缺乏必要的管理和相应的规范，很容易发展成为高利贷、非法集资，并危及金融稳定。

　　“不缺银行，缺竞争”：农村金融的效率明显不足

　　目前，县域留存的金融机构数量仍然比较庞大，并且还存在多种形式的非正规金融组织和活动。据调查，2005年末，山东省分布在农村地区的银行机构为4435家，为1462 万农户提供金融服务，每万户拥有3家金融机构。这些数据表明，造成农村金融短缺的关键并不在银行类型和机构数量的缺乏，关键在于农村金融机构的功能定位不清，各类金融机构并没有形成有效的竞争。主要表现在：一是农业政策性金融的定位不清，运行机制不健全，影响了政策性金融作用的发挥。二是包括农业银行在内的各类商业银行在山东省乡镇及以下地区仅有532家机构，较2000年缩减了50%，竞争的视角和策略逐渐从农业转向城市工商业和非农产业，在导致农村资金非农化的同时，也在客观上减少了清算等金融产品的供给。三是农村邮政储蓄机构功能单一，长期“只存不贷”。

　　上述因素作用的结果，是农村信用社在成为农村金融主力军的同时，事实上也基本垄断了农村金融市场。而建立在垄断基础上的价格决定权带来了效率与社会福利的很大损失。据测算，目前山东省农村信用社的农户贷款加权平均利率达9.93%，较2003年提高2.59个百分点，虽然有农村信用社通过提高贷款利率增加效益尽快消化历史包袱的因素，但这在客观上造成了农民不但没有享受到国家投入大量成本进行改革的成果，反而增加了利息负担的结果。并且，垄断的农村金融市场，缺乏外部竞争压力，造成了对农村金融需求的“感应迟钝”，长期以来，提供给“三农”的金融产品单一，仅仅包括传统的存贷业务、结算业务和代理业务等。

　　破解农村金融服务缺失问题的两点建议

　　发展农业和农村经济，完成传统农业的产业升级，除需要国家投入去支撑外，更重要的是着力解决阻碍农村各产业部门之间要素循环的障碍，特别是农村经济部门与农村金融部门之间的政策割裂，营造一个商业化、可持续发展的内在机制。

　　促使农村资源转化为金融信用

　　一是对于农民的土地使用权和房屋住宅，建议采取发证确权等有效方式，促使农民手中的资源能够转化为金融部门认可的、可流转的信用手段。二是成立由政府出资的县域信用担保中心，发挥集政策性担保与商业性担保于一身、融中小企业担保与农业担保于一体的综合担保职能作用。三是发展亲友链、社区链为特征的关系型贷款和关系借贷，开展“文明信用工程”建设，这也是解决信用缺失和信息不对称的有效方式，应该坚持并深入开展。四是银行业应继续完善贷款担保方式创新，积极探索动产抵押、权利质押等有效担保方式，进一步发掘符合农户和农村经济特点的抵押物。对抵押担保不足，但符合一定条件的农村企业，可审慎发放信用贷款或由几家小企业相互联保发放联保贷款。

　　构建商业可持续的农村金融发展模式

　　商业可持续具有两个条件：或者利率水平足可覆盖风险，或者税收政策能够对冲风险。从我国农村金融市场的实际看，农村信贷资金供给不足，应通过从根本上改变农村金融市场上的价格形成机制来加以缓解，不能单纯依靠向有关金融机构施加政策性压力来解决。总的原则应是遵循市场规律，明确农村各类金融机构的功能定位，用市场原则促进各类金融机构之间的功能交叉和适度竞争，在竞争中形成风险定价机制，促使收取的贷款利息足以弥补组织资金的成本和贷款风险，从而获得充分的自我发展能力。通过有效竞争，进一步降低利率水平，增加农村金融产品供给，使农民享受到改革的成果。在构建商业可持续的农村金融发展模式的基础上，监管部门可适当放宽农村商业金融的准入限制，在有效竞争模式下增强农村金融服务能力。-

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