秋风：征税活动需要民主控制和利益表达机制

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　　税是民众与国家之间发生最直接、最广泛关系的领域。因此，征税活动恰恰需要最严格的民主控制，需要畅通的利益表达机制，以使民众的意愿能够真正地约束征税权，使税收不至于违背民众的意愿，而变成政府追求自身利益的工具

　　《个人所得税法修正案(草案)》已由国务院原则通过，并提交全国人大进行审议。

　　在中国，个人所得税是一种相当年轻的税种。1950年政务院公布的《税政实施要则》中，就曾列举有对个人所得课税的税种，当时定名为“薪金报酬所得税”。不过，一直到1980年以后，才陆续制定了《个人所得税法》《城乡个体工商业户所得税暂行条例》以及《个人收入调节税暂行条例》。

　　近年来，随着贫富差距呈现扩大趋势，关于个人所得税的争议一波接一波。人们普遍抱怨，个人所得税免征额过低；由于税制征管存在漏洞，富人比较容易偷税漏税，而中低收入者却成为个人所得税的主要纳税人。围绕着个人所得税发生的争议，显示民众已经具有了建设性的财政权利意识，政府自当理性地作出合理回应，将民众的意见体现于税法修订之中，从而推进民主税政的建立与完善。

　　突破膨胀型税制

　　1994年，政府所征收到的个人所得税是72.48亿元，占税收总额1.6%；2004年，达到1737.05亿元，占税收总额的比重上升为6.75%。个人所得税是同期增长最快的税种，仅用了10年时间，就成为中国第四大税种。从另一个角度看，1994年以来全国个人所得税年平均增幅高达48%，远高于城镇居民人均收入年均7%～8%的增长率。

　　显然，目前的税制，总的倾向是有利于国家增加财政收入的。之所以出现如此巨大的增长幅度，最主要的原因是纳税人数量扩大。个人所得税的免征额是1993年确定的，由于税法并没有相应修改，原来只有极少数人需要缴纳个人所得税，今天却有一多半人需要交纳。

　　税收收入的急剧增长，政府税务部门将这作为一个成绩。但从长远来说，这种急剧增长的局面，不利于建立起政府的财政约束。如果在一定时期内，由于税制安排，政府的税收收入急剧增长，客观上政府就可能习惯于大手大脚花钱，并以税收的这种非正常增长为预期，来安排政府的中长期财政，从而形成一种膨胀型财政模式。但很显然，不管从政治还是从经济的角度看，税收急剧增长的局面都是不可能长期维持的。一旦进入财政收入低速增长阶段，政府要么痛苦地进行财政调整，但更可能选择另一种反应：拼命地想办法扩大税收。膨胀型财政会让膨胀型税制永久化，最终导致社会整体的税收负担不断加重。

　　之所以会形成这种膨胀型的税制框架，乃是因为现行的税务体系是从计划经济时代延续下来的，它是国家本位的，而不是纳税人本位的。关于税收的种种法规主要规范税收征管的行政管理，旨在提高征管效率，而几乎很少考虑税收的前提性制度：如何限制征税权。

　　因此，中国整个税务法律与政策，似乎都是一个单行道，也即始终追求政府税收收入的增长，增加政府对社会财富的控制力量。即使是在2000年前后，经济出现通货紧缩，税收收入的增长速度也没有下降。不光是个人所得税，其他税种也都保持稳定高速增长态势。从1994年到2003年，GDP总计增长了125%，而税收增长了316%。尤其是2004年，税收收入增加到25718亿元，增幅25.7%，创历史新高，税收增幅相当于GDP增幅的2.5倍。

　　对于公共利益来说，这种政策取向是值得质疑的。税是民众对政府进行的一种财富转让，旨在便于政府提供某些民众自己无法提供的公共服务和公共品。因此，政府获得税收收入，应当以民众的同意——通过他们的代表即人大代表——为前提。我们需要一个可以看得见的民主的税制架构，约束税制的自我膨胀倾向。

　　建立民主税政

　　确实，税收过程中涉及到专业性非常强的计算和征管技术，因而各国都普遍地授权行政机关、尤其是税务机关对有关税收的问题进行立法，就像中国一样，税收法案的提出和立法准备阶段，基本上都是由行政机关操作，税法实施细则完全由税务机关制定。

　　然而，税却是民众与国家之间发生最直接、最广泛关系的领域，它也直接涉及到每个人、每个群体的利益。因此，征税活动恰恰需要最严格的民主控制，需要畅通的利益表达机制，以使民众的意愿能够真正地约束征税权，使税收不至于违背民众的意愿，而变成政府追求自身利益的工具。

　　这种民主控制，可以发生在多个层面上。最为直接的层面，就是人民的代表机构直接控制和监督政府的税收决策。近代民主制度就是因为税而形成的。英国国王为了获得税款，不得不召集议会。自此之后，人民的代表机构的主要功能就是控制财政。一方面是控制税收，关于税收的每一个决策，均需要得到代表机构的批准。另一方面，则是控制政府的支出。政府所花的每一分钱，都需要民意代表机构批准。在这方面，我们的各级人大机构还有很多工作要做。宪法相关条款也将财政权力作为人大的主要权力，人大只有用好用足这一权力，才能更好地成为宪法所规定的“国家权力机关”。

　　民主控制的另一个层面是公众在税收决策中的民主参与，其中的主要形式是立法听证。通过公开立法、立法听证、专家论证、征求意见等制度，让公众表达自己的意见，让各个利益群体表达自己的诉求，可以避免征税权对人民权益的侵扰。全国人大这次决定就个人所得税起征点举行立法听证会。这是全国人大第一次举行立法听证会，其象征意义是巨大的。

　　政府的收入与责任对应

　　对税收的民主控制首先要求，通过民主程序确定一个总体税负水平。

　　有人计算过，欧美发达国家国民的实际税负约在20%～25%。我国2004年的GDP为136515亿元，宏观税负为18.84%，看起来似乎不算高，甚至还有几个点的增税空间。不过，在中国，精确的税收数字，远不能说明企业和民众的实际税负。在法定税种之外，企业和个人还需向政府缴纳具有税的性质的其他费。加上这些，国民的整体宏观税负可能高得多。

　　如此税负是否合理？这个问题，只有人民的代表能够回答。政府要征税，首先要确定一个民众大体上能够接受的税负水平，并由人大严格控制监督，确保税收不会长时间地爆发性增长。一旦出现这种增长，人大即应控制政府实行某种减免税政策，以维持财富在政府与民众之间的合理配置。

　　确定宏观税负的原则其实相当简单，政府的税收收入应当与政府的公共服务责任相对称。假如政府的公共服务责任增大，则民众是能够同意增加税收的，但假如政府的公共服务责任减少，税收也同样应当相应下调。

　　过去10年，至少在个人可以看得见的领域，出现了一种强烈的反差。一方面，政府的税收收入急剧增长，尤其是个人所得税增长速度居高不下。然而，政府的公共服务责任，尤其是能让民众直接感受的、直接关系到民众生计的政府公共服务责任，特别尤其是负担了个人所得税主体的那一部分民众所需要的一些公共服务却在减少。比如，政府的医疗卫生投入在全社会医疗卫生投入中所占的比例下降。而政府的医疗卫生投入中用于公共卫生的部分也在下降。相应地，个人在全社会医疗支出中所占的比例则有所上升。教育领域似乎存在同样的趋势。

　　当然，政府可能会说，政府在道路建设、环境保护、甚至金融安全等领域承担了更大责任，但不管怎样，大多数中低收入民众的感觉是，税收负担加重了，而个人要花钱的地方也多了。可以肯定，由于程序上缺乏民主的控制，所以，政府责任与民众税负之间出现了某种失衡现象。

　　考虑降低税负

　　基于两个原因，政府可以考虑降低公众的个人所得税税负。

　　第一个原因是，个人所得税税收规模近几年增长过快，从任何方面看，这都是不正常的，应当通过修订税法，使之恢复到正常增长水平。

　　第二个原因是，在政府的公共服务责任没有显著增加之前，国民的宏观税负应当大体保持稳定，随着某几种税种的收入稳定而快速地增加，可以考虑降低国民在另一些税种上的税负。近些年来，政府已经通过流转税和企业所得税的高速增长，获得了稳定增长的税收收入，那么，就不应当继续追求个人所得税及其他税种的快速增长。在可预见的未来，流转税和企业所得税仍将保持较快增长势头，因此，本轮个人所得税改革，就应适度地降低个人所得税的税负水平。

　　首先提高减除费用标准。2003年居民消费价格指数比1993年提高60%，消费支出明显增长，超过了个人所得税法规定的每月800元的减除费用标准，导致职工消费支出不能在税前完全扣除，税负明显加重。本次修订，将原来的800元，提高到1500元。

　　不过，人们会担心，就像上次的800元标准十几年岿然不动一样，这个1500元的标准是否也会岿然不动？通货膨胀是现代经济的一种内在趋势，在这种情况下，要防止为取得更多收入拖延修改减除费用标准的倾向。结果本来是设计用来向高收入者征收的税种，却成了多数人纳税的税种。而且，随着时间推移，所有人的个人所得税纳税税率也都倾向于不断提高，结果，也许10年，普通收入者也许会交纳本来设计来对付富翁的税率。也就是说，累进的个人所得税，同时具有两个累进的性质：在同一时间，在横向上，对于不同收入群体是累进的；对同一个人来说，在纵向上，也具有一种累进的性质。就是说，你要支付的个人所得税税率将会越来越高。

　　因此，更合理的办法是对个人所得税免征额实行指数化控制，将个人所得税减除费用标准，与消费者价格指数、居民收入指数挂钩。政府每年的财政收入都应当由代议机构从头确定，但这可能会影响财政效率，因此，有必要寻求一种变通手段。对减除费用标准实行指数化管理，是约束征税权的一种自动机制。指数化管理有利于控制低收入人群的税负，使减除费用标准随全社会工资水平、物价水平以及各种社会保障因素的变化而适时自动调整。

　　其次，应当扩大税前减除项目。纳税者的家庭赡养、抚育负担、养老金、医疗保险金、失业保险金和住房保险金等项目，都应考虑在税前扣除。

　　再次，可以调低最高边际税率。目前我国最高边际税率为45%，从国际上看，采用这么高的惩罚性税率的国家，并不多见。而税率越高，个人偷税漏税的动机越强烈，于是也就没有实用价值。而且，边际税率过高，会影响人们创业和投资的积极性，而社会财富却必须通过创业和投资才能创造出来，因此，调低边际税率对于经济发展是必要的。

　　通过上述措施，政府的个人所得税税收收入确实可能会有所降低，但只要处理得当，政府的整体财政收入水平并不会下降。相反，把个人所得税增长幅度控制在合理的、正常的水平，可以给公众提供一个看得见的民主税政范本。

　　(文章来源：《中国新闻周刊》 作者：秋风)

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