信用体系何时大一统

　　缺乏统一的法律规范，缺乏合理的评价体系，不正当竞争严重扰乱市场秩序

　　编者按：诚实信用是政府采购活动应当遵循的基本原则之一，建立政府采购信用体系是政府采购制度建设的重要组成部分。但由于缺乏统一的规范措施，政府采购信用体系建设面临诸多问题，未能形成全国统一的政府采购信用体系，难以在政府采购中发挥作用。如何建设我国政府采购信用体系已成为亟待研究的课题，为此，本版特别约请有关专家就此课题进行剖析，期望为决策部门提供参考意见，同时也使广大读者对信用体系建设有一个系统的认识。

　　1瓶颈所在

　　法律规范缺乏统一　

　　信用体系建设缺乏统一的法律规范

　　我国《政府采购法》规定了政府采购的基本原则和基本的制度，诚实信用是政府采购活动的基本原则之一，同时规定了供应商参与政府采购活动的基本条件，规定了供应商不良行为记录名单的法律责任。这为建立政府采购供应商信用体系提供了法律依据。但就如何建立政府采购的信用体系，并无统一的具体规定。所以，各地政府采购监督管理部门为了加强对供应商的管理，纷纷制定了相关的规范性文件，其中包括供应商诚信档案管理、供应商准入管理等等。

　　由于缺乏统一的政府采购信用体系建设的法律规范，各地监管部门制定的有关政府采购供应商库的建设、供应商参与政府采购的具体条件和特殊要求、供应商的征信制度、供应商的不良行为记录和处罚等办法不尽相同，形成了五花八门的供应商管理制度。各地对供应商参加政府采购活动的“准入”条件不一样，使供应商在各地享受的“待遇”不同；对于信用产品的使用也规定不一，难以通用，增加了供应商参与政府采购活动的成本；而关于供应商不良行为记录名单的管理，由于未形成统一的征信制度，在甲地被禁入政府采购活动处罚的供应商，在乙地照样参加政府采购活动，使得禁入处罚难以产生法律效力。所以，现有各自为政的政府采购信用制度，难以形成对供应商有效的制约机制。

　　供应商的诚信问题已成为突出问题

　　目前，政府采购领域供应商的不正当竞争已经严重扰乱政府采购的市场秩序，主要表现在：一是提供伪造或变造的虚假材料牟取中标或成交。伪造的材料有商务方面的，如业绩证明材料、财务报表等；也有技术方面的，如技术响应性资料。变造的材料主要是资质证明文件，包括对经营范围、资质等级进行变造。二是投标供应商串通投标。串通投标的表现形式很多，在实践中陪标的现象很普遍，特别是在工程招标中。陪标中有供应商之间的相互约定，也就是通常所说的内定中标人，也有关联供应商的共同参与。由于公司设立条件的放宽和程序的简化，二个以上自然人设立多家公司，或者一家公司投资设立多家子公司的现象已经非常普遍，对于采购人或采购机构而言，在接受投标时不查询工商资料很难发现他们之间的关系。三是在履约过程中，履约供应商弄虚作假，提供假冒伪劣产品。上述种种行为损害了采购人的利益，损害了政府采购的形象，扰乱了政府采购市场。而有效制止上述行为的措施就是要建立统一的政府采购信用体系。

　　供应商的审查和选择缺乏合理的评价体系

　　各地有关供应商的管理办法，无论是进行“准入”管理，还是“诚信档案”管理，均未形成一套相对合理的供应商综合评估评价体系，对供应商的审查更多地是参考供应商本身提供的各类书面文字材料和自我介绍，对供应商的信息(包括管理、财务、生产、产品质量、技术、售后服务等)缺少了解和掌握。因此，对供应商选择比较盲目，缺乏针对性，很难选择一些既有实力又能满足项目需求同时具有较好履约能力的供应商。

　　2积极探索　

　　征信手段有待完善　

　　上海市于2004年7月1日起试行的《上海市政府采购供应商信息库及诚信档案管理暂行办法》规定，政府采购供应商参加采购活动前应当在上海政府采购网进行基本信息登记，政府采购机构建立供应商诚信档案，以促进政府采购供应商依法诚实经营和公平竞争。该《办法》规定，供应商参加政府采购活动应当具有健全的财务会计制度和良好的商业信誉，具有履行合同的条件和能力并能提供良好的售后服务，有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录，在经营活动中没有重大违法记录等。同时规定，有关供应商不良行为或违法行为的情形将在诚信档案中予以记录，如存在上述违法行为，由监督管理部门进行处罚。但政府采购机构不是专门的征信机构，只有在组织政府采购活动时才能发现供应商是否存在上述行为，而对供应商其他方面的诚信状况更是难以获取，这就很难对供应商进行全面的评估，以确定其信用程度。

　　有些地方对供应商采取准入管理，如《广西壮族自治区政府采购供应商准入管理暂行办法》、《重庆市政府采购供应商准入管理暂行办法》、《湖北省省级政府采购供应商准入管理暂行办法》等。上述办法均规定供应商的资格包括“资金和财务状况良好”、“具有签订和履行合同的能力和信誉”、“有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”等条件，或要求提供“银行资信证明”，对符合条件的供应商，经监督管理部门核准颁发《政府采购市场准入资格证书》。还有些省市采取资格认定管理办法，如《内蒙古自治区政府采购供应商资格认定管理暂行办法》、《贵州省政府采购供应商资格认定管理暂行办法》等，对供应商资格的认定条件与上述办法大同小异。

　　上述规定多数为一些原则性的规定，在操作性方面有待进一步完善。《上海市政府采购供应商信息库及诚信档案管理暂行办法》规定，供应商可以向采购机构提供能够证明其信用状况的其他材料，但未明确提供什么样的证明材料。重庆、湖北要求供应商提供“银行资信证明”。但“银行资信证明”仅仅是证明银行信贷方面的信用状况，未对供应商的信用状况进行评估。笔者认为，由社会征信机构提供的信用报告能够全面反映供应商的信用状况。信用报告特别是信用评级报告就是在对评级对象进行财务分析等定量分析基础上对其履约的能力进行的综合判定。

　　上述办法或属于地方政府规章或属于规范性文件，对于推进各地政府采购信用制度的建设起到了非常重要的作用。但大多仍局限于对供应商资格的认定和记录，而且缺乏征信手段，无法对供应商进行全面的信用评估，难以形成供应商的信用体系。　

　　3主要内容　

　　信用报告首当其冲　

　　近年来，一些地方采购机构在政府采购活动中采用了信用报告的尝试。2004年10月，上海市杨浦区政府采购中心在杨浦区现代社会防控应急体系招标过程中将企业信用报告作为评标的依据，这是上海市在政府采购项目中首次引入信用报告。参加此次投标的供应商在投标文件中，必须同时提交《上海市杨浦区政府采购供应商信用报告》。评标委员会在评审时，根据信用评级报告给予评分，这不仅为政府采购活动确定供应商的信用提供了可靠的依据，也降低了政府采购的风险。

　　把信用报告作为政府采购信用体系的主要内容，是符合信用体系建设的基本要求的。信用报告主要分为信用调查报告和信用评级报告两大类。两者的区别主要在于，前者是客观信息的汇总和整理，评价成分较少；后者是在企业信用信息基础上，对其进行定量分析和定性判断。信用调查是收集被调查方各信用信息要素，客观反映被调查方信用特征的活动。信用评级是衡量、评价信用状况的专门方法，对各类市场参与主体履约能力及其可信程度所进行的一种综合分析和测定。

　　信用等级多数采用三等九级制：AAA信誉极好，几乎无风险；AA信誉优良，基本无风险；A信誉较好，具备支付能力，风险较小；BBB信誉一般，基本具备支付能力，稍有风险；BB信誉欠佳，支付能力不稳定，有一定风险；B信誉较差，近期内支付能力不稳定，有很大风险；CCC信誉很差，偿债能力不可靠，可能违约；CC信誉太差，偿债能力差；C信誉极差，完全丧失支付能力。

　　政府采购信用报告，应当有其特殊性。首先，应当细化对供应商参加政府采购活动的基本条件，并将其纳入评价指标体系；其次，评价指标体系要根据不同采购项目设计不同的标准；第三，信用评价要方便对供应商的分类管理，建立对供应商的信用奖惩机制。政府采购信用体系可以加强对进入政府采购市场的供应商的信用管理，记录供应商在参与政府采购项目竞标过程中的表现和履约，对供应商的信用情况进行信用评估，这是具体贯彻实施《政府采购法》、实现全社会诚信体系建设目标的重要保证。

　　4建议对策　

　　规章制度体系之本

　　首先，制定政府采购信用体系建设的部门规章。财政部应当制定《政府采购信用体系管理办法》，规范全国政府采购信用体系建设。办法应当细化《政府采购法》第二十二条关于政府采购供应商条件之规定；确立供应商信用评价的基本指标；建立政府采购供应商的奖惩机制；明确政府采购供应商信用报告的使用范围。各地应当按照部门规章的要求制定具体的实施办法，建立和完善供应库的管理。

　　其次，确立政府采购供应商信用报告使用制度。参加政府采购活动的供应商应当提供信用评级报告，信用评级报告作为供应商是否有资格参加政府采购活动的重要依据，招标文件在评标因素和评标标准中应当规定信用等级作为评标的重要因素，并根据信用等级而确定相应的分值。

　　在评审供应商的信用时，将供应商信用等级与其所参与政府采购项目的评标挂钩。对供应商的初次评估和持续跟踪评估互相结合、主体综合信用报告与单项专题信用报告相结合。供应商在投标时，应出具综合信用报告或主体信用评级报告。主体信用等级在BBB级以上的供应商方可进入政府采购市场，在评标中不同的信用等级对应不同的分值。对于超过一定额度的政府采购项目，供应商应出具该项目的专题信用报告或债项评级报告。

　　供应商的政府采购信用报告应当由独立的社会征信机构提供。政府采购机构可以与征信机构联合制订统一的信用报告的格式、内容和指标体系，以避免对供应商重复评级。不同征信机构提供的信用报告在全国范围有效，而且规定信用报告的时效性，避免供应商重复多次申请信用报告，从而增加供应商的负担。

　　此外，建立供应商的信用奖惩机制。采购机构应当建立供应商的诚信档案，诚信档案的内容要全面、准确和及时。对供应商的不良行为或违法行为，要及时向政府采购监督管理部门汇报。

　　政府采购监督管理部门应当加强对政府采购供应商信用的监督检查，依据供应商的诚信档案和信用等级，对供应商实施信用分类动态管理；根据供应商信用等级将供应商分为不同的管理类别，对供应商信用行为有针对性地实施不同的管理措施，以期达到有效的信用监管。在财政部指定的政府采购信息披露媒体上公布信用等级在BBB级以上的供应商名单，同时公布被列入不良行为记录名单的供应商。真正起到对供应商的信用奖惩作用，促进供应商诚实守信，形成全国统一的供应商信用体系。

　　本文作者：上海城市管理学院　葛敏敏