预算管理改革对奢侈之风说不

　　财政体制改革必须坚持预算的完整性、科学性和透明化，要严格清理部门的收费项目，取消一切不合理的收费名目，编制社会保障收支预算，还要建立和完善国有资产的预算制度，政府采购等项目也应该做独立的项目预算，要让人大进行审核监督

　　马海涛

　　中国财经报

　　2007年3月5日，财政部向十届全国人大五次会议提交了《关于2006年中央和地方预算执行情况与2007年中央和地方预算草案的报告》,将“狠抓预算管理制度改革，进一步提高财政管理的科学化、现代化水平”作为2007年财政工作的一项重点内容。随着我国市场化改革的逐步深化，政府预算改革一直是市场经济体制改革的重要内容。党的十六届三中全会明确提出，“十一五”时期，要按照“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制”的要求，进一步加快财政预算管理的制度化、规范化、程序化建设，建立科学的预算管理机制。

　　财政预算报告中提出，在今后的预算管理制度改革中，要稳步推进政府收支分类改革。这是建国以来我国财政收支分类统计体系最为重大的一次调整，也是我国政府预算管理制度的又一次深刻创新。同时还要不断深化其他预算管理制度改革，进一步扩大国库集中支付改革范围，加强部门预算编制与管理。财政预算报告中也承认，2006年中央预算执行和财政经济运行中也存在一些亟待解决的问题，财政资金损失浪费等现象时有发生，财政收支管理的规范化、科学化和现代化水平仍有待提高。改革开放以来，我国财政管理制度进行了一系列重大改革，但改革的重点主要集中在财政收入管理方面，支出管理尤其是支出预算编制的改革相对滞后。虽然地方财政部门在综合预算、零基预算等方面努力进行了一些改革与探索，但一直没有进行深层次和根本性的改革，传统的预算管理制度所造成的问题日益突出，比如政府预算不完整、不统一；预算编制较粗放、内容不细化；预算编制方法较简单、不够科学；预算编制时间短、程序不够规范；预算执行的随意性大、约束力不强，预算不透明，监督力度差等问题。传统的预算编制和管理制度越来越不适应时代的要求。

　　改革预算收支科目，要进一步细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。预算大类科目按部门设置，下设明细项目，大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。同时应将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。从而规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。

　　实施政府收支分类改革，是新中国成立以来中国财政统计体系最为重大的调整，也是公共财政体系框架的一项基础建设，其内容包括对政府收入进行统一分类、建立新的政府支出功能分类体系和新型支出经济分类体系等。这一改革有利于完整、清晰地反映政府收支规模和政府重要职能活动，有利于强化财政调控手段，合理配置政府资源，细化预算编制，提高预算透明度，并能从源头上防治腐败。在此基础上2007年中国还将全面深化其他预算管理制度改革，包括完善结余资金管理办法，积极推进绩效考评试点，进一步扩大国库集中支付改革和非税收入收缴改革实施范围，健全政府采购制度体系，扩大政府采购规模等，从而推动中国财政管理更加科学化、现代化和法治化。

　　目前，我国的预算收支表中，类级科目只有100多条，预算编制内容不够科学，预算收支科目的设计不合理，其科目不能适应复式预算的编制需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案存在粗糙、项目不细，预算报表所列科目级次太少，透明度太低等问题。

　　按照《预算执行与预算草案报告》中的安排，2007年起，中央预算的编制执行和会计核算按新的政府收支分类体系进行，是按新科目来的，这是与国际接轨的制度改革。过去我们的预算分类，建立在计划经济基础上，看不出政府具体干了什么事。改革则可以看清楚政府到底花钱干了哪些事，哪个部门用了多少钱，用在了什么项目上。

　　实行部门预算也是改革预算编制方法，细化预算编制的一项重要内容。将部门作为预算编制的基本单位，取消财政与部门预算之间的中间环节，由财政将预算直接批复到部门。而预算由基层单位开始编，再进行层层汇总，所有预算资金全部落实到部门和项目，预算一经批复，不得随意调整。今年财政部提供的部门预算数量比以往有所增加，提供部门预算的有教育部等大约40个部门。这意味着接受人大监督的自觉性提高了，也是财政公开增强透明度的表现。

　　改革预算管理制度，还需要改革国库管理体制，扩大集中收付范围。统一核算、统一支付，取消所有单位的银行账户和会计，由财政部门集中办理财政性资金的收付。改革现行的预算会计制度和财务管理制度，逐步建立总预算会计与行政事业单位会计两者合一的政府会计制度，统一思想，转变观念，改革国库管理体制及银行间财政资金结算办法。

　　今年总理政府工作报告、财政预算报告都重点强调了收支两条线，收归收，支归支，这也是个亮点。对国家机关行政性收费、罚没款收入实行预算管理，做到收是收，支是支。它要求各级执收、执罚部门和单位要严格执行国家有关收费和罚没项目的规定，收费、罚没收入必须全部上缴财政。绝不允许将收费、罚没收入与本部门的经费划拨和职工奖金、福利挂钩。这样做有利于公正透明，减少苦乐不均和行政乱收费。

　　在今年温家宝总理所作的《政府工作报告》中，严肃批评了一些地方、部门和单位“讲排场、比阔气，花钱大手大脚，奢侈之风盛行”的现象，并指出“要严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所，切实规范公务接待行为，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。”

　　出现有关部门和单位的奢侈浪费现象，预算外资金的失控是其主要原因。预算外资金有如下几个部分：各级政府部门的收费，据估计这个“收费”每年有将近1万亿元；第二笔是社保基金，目前没有进入预算，全国约有8000亿元；第三，地方政府土地收入，大概一年有5000多个亿；第四是国有资产的收入。预算内的资金人大要监督，但预算外的资金不受各级人大监督。保守的估计，每年至少有2万亿的巨额收支游离于财政管理之外。

　　奢侈浪费的另一个重要原因是预算的不透明。各级政府向人大提交的财政预算报告科目设置不够科学。现行的预算分类科目主要是按照经费的性质来分类的，比如用于农业、科技、教育，但具体钱是怎么花的，花到谁身上去了，效果具体怎么样，纳税人看不懂，人大代表也看不懂。这就给“黑箱操作”留下了空间。

　　因此财政体制改革必须坚持预算的完整性、科学性和透明化，要严格清理部门的收费项目，取消一切不合理的收费名目，编制社会保障收支预算，还要建立和完善国有资产的预算制度，政府采购等项目也应该做独立的项目预算，要让人大进行审核监督。

　　今年的政府工作报告和财政预算报告中首次提出，2007年国家将从去年超收收入中安排500亿元设立中央预算稳定调节基金，并将这个基金的使用纳入预算管理，接受全国人大监督，这引起了代表委员们的广泛关注。

　　中央预算稳定调节基金的设立将起到蓄水池的作用，有利于应对突发事件和特殊困难。在预算草案中，对这项基金的表述由“冲减收入”改为“列入支出”，以便于人大的监督。这种做法保证了财政收支的真实性。中央预算稳定调节基金纳入预算管理，接受全国人大监督，意味着我国财政透明度显著增强，预算管理进一步科学化。

　　按照我国现行的《预算法》，超收收入的安排使用由政府自行决定，不需要人大常委会的审查和批准，政府只需将执行结果向其报告即可，政府对超收收入有较大的“自由裁量权”。这就给中央和地方政府部门处理超收财政，留下了很大的操作空间。

　　最近几年，财政超收已成每年的全国和地方“两会”的最为热议的话题之一。中央政府在新财年设立中央预算稳定调节基金，并将其纳入预算管理，接受全国人大监督，从而为多年来备受质疑的财政超收问题寻找出路。在以往编制预算时，如果预算编低了，大家会质疑实际的超预算增长问题；预算编制偏高，则又担心一旦不能达到预期，财政支出会出现不足的情况。建立预算稳定调节基金，可以在一定程度上解决这一问题。在编制预算时可以按照正常规律，稍微比预计的经济增长水平高一点，万一最后没有达到预计，可以把预算稳定基金调入填补缺口；如果达到预期，经济增长和财政收入比较好，预算稳定基金就可以备而不用。有了稳定基金，政府的财政收支行为和收支就不再是随波逐流，可以增强财政的稳定性，防止产生一些浪费性的支出行为，对于稳定经济也具有重大的意义。

　　(作者系中央财经大学财政学院院长、教授、博导)

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