金融新棋局

　　“金融协调委”缓行，农行改革定调，“新汇金”轮廓渐清，国开行启动商业化，农村金融难题犹在；深水区金融改革更为复杂，也更难求得合力

　　□本刊记者 凌华薇 于宁 常红晓/文

　　在持续经年的高歌猛进后，中国金融业的市场化重构仍远未完成。

　　继1997年、2002年两次影响深远的全国金融工作会议，2007年1月19日至20日中午，第三次全国金融工作会议在北京复兴门外大街的京西宾馆召开。参会者既包括各金融机构负责人，也有地方政府的省长或副省长，及相关部委的主要领导等，其规格与规模要远高于每年例行的中央金融工作会议。随后，“一行三会”(中国人民银行、银监会、证监会、保监会)四大金融监管部门将各自举行2007年的工作会议。

　　对于此前的两次全国金融会，人们记忆犹新。

　　1997年，在亚洲“金融风暴”的警醒下，中央决定对金融管理体制施以大规模手术。中国人民银行成立了九个大区行，并把证券业、保险业监管职能从央行剥离，形成“一行两会”的新监管体系。同时，成立四大资产管理公司，开启了对国有银行第一轮注资和不良资产剥离。

　　2002年，因应加入WTO的局面，中国的国有金融管理体制再次发生调整：撤销中央金融工委，成立银监会；央行牵头组建国有银行改革领导小组，嗣后更设立了中央汇金投资有限责任公司，直接推动了中国银行业的重组上市。

　　2006年可谓收获的一年。在国际资本市场上，“中国概念”的金融股炙手可热。原本危如累卵的银行体系经过财务重组后，成为国际资本追捧的宠儿；中国的A股在上市公司结构进行调整后，成为全球涨幅最为惊人的新兴市场；保险公司在“国十条”的指引下封疆拓土，投资领域大幅放开，中国人寿成为中国最具影响力的机构投资者。

　　在这样一个爆炸式增长的年代，金融创新和市场开放的加速度，正在将金融改革引向深水区。人们关注的焦点转向金融业赖以健康发展的支撑系统，比如金融国资管理体制、综合性监管体系的建设，以及商业性金融和政策性金融的区格。与此前大刀阔斧的机构调整相比，当前的局面更加复杂，也更难以形成推动的合力。

　　随着改革进程的日益深化，一些深层次矛盾已逐渐暴露。不同部门之间的利益纠葛和结构性矛盾日益凸显，立法不到位、金融发展战略定位不清的不良后果，也浮出水面。

　　在这一背景下，早在2006年初，新一届全国金融工作会议已经开始酝酿部署。各相关部门为此分头成立了十个专题调研小组，为大会报告提供决策依据。然而，此次原本定于2006年11月间召开的会议，由于各种原因被一再推迟。甚至有意见认为，这次会议放到2008年初召开或许更为适宜。这也说明在战略构想和具体实施方面，各方意见尚未达成共识。

　　当然，寄望通过一次金融工作会议解决所有问题并不现实。种种迹象表明，本次会议在政策性银行改革、农村金融体制设计、国有银行深化改革、存款保险制度、多层次资本市场建设、外汇投资管理体制改革等诸多具体领域，会有所突破。

　　“会议的主要措施在此前一两个月就已决定和实施了，因此，不会有什么意想不到的重大举措出台。”一位央行高官向记者如是表示。

　　“金融监管协调委员会”缓行

　　此次金融工作会议召开的直接动因，依然是应对“入世”开放的挑战。自2006年12月11日起，中国金融业结束了五年的开放前过渡期，决策者需要对当前的金融形势作出新的判断和指引，在深化改革和金融创新方面有所建树。

　　市场一度最为关心的问题是监管体系的变化。2003年银监会成立后，中国的金融监管体制形成了“一行三会”的现有格局，并通过不定期的金融监管协调工作会来实现跨行业监管。这一机制在加强专业监管力量的同时，也出现了各个监管当局各行其是、难以应对日趋混业的金融现实的问题。

　　这带来了两方面的问题。一是2002年以后，分业监管格局下的混业操作越来越多，也出现了诸如“德隆系”等的崩盘事件，最后不得不由央行金融稳定局出面施以再贷款以挽救乱局；二是一些正规金融机构抱怨日盛，认为对中资金融机构限制了混业和创新的空间，将使他们在未来竞争中落后于混业运作的外资金融机构。事实上，金融微观基础层面上，混合经营已经势不可挡，这些都对现有的“一行三会”监管模式提出新的要求。

　　据《财经》记者了解，这一课题一度受到了决策层的重视，并曾委托中央编制办公室，研究建立更高层的负责金融监管协调和总体金融改革开放战略设计的常设机制或机构。

　　不过事后的结果表明，各界均认为，目前并不是成立综合性监管协调机构的最佳时机。从国际上看，英国金融服务局以实行综合监管享誉颇多，但内部其实仍是分行业监管。中国的“一行三会”监管体系建立不过数年，目前分拆或合并不是急迫问题，提高现有监管部门的独立性、明确使命、专业化程度才是当务之急。

　　更重要的是，当前各个监管部门内部还远做不到信息的无缝分享，强行组合到一起也很难实现综合监管的任务。另一个现实因素是，综合监管机构的建立，将意味着现有行政体系的精简，这对于刚性的行政体系来说很难操作。

　　最终，关于建立“金融监管协调委员会”的种种传说，在金融工作会议召开之前已销声匿迹，此次会议仅强调应加强金融监管协调机制。而不为人注意的是，经过中编办的调查研究后，三大监管机关重新划归了公务员体系，并已完成了这一转换。

　　农行方案定调

　　与金融监管协调机制相比，国有银行的进一步重组改革则更为具体和务实。事实上，这也是近年来改革进展最为迅速的一个环节。

　　目前四大国有银行中，仅余中国农业银行未正式宣布股改，这一问题也将在此次金融工作会议上确定基调。尽管会议不会宣布农行具体财务重组的规模，且农行改制的具体步骤还需根据实际情形稳步推进，但总体思路可概括为“整体改制，择机上市”。

　　2003年底，几乎在中国建设银行、中国银行启动改革的同时，农行即向国务院提出注资股改、整体上市的股改方案。此后两三年间，农行向国务院至少提交了三次股改方案。2005年底，有关农行是否分拆，以建立多层次、竞争性的农村金融体系的讨论开始出现，随即遭遇来自农行的强烈反对。决策层一度宣示“不分拆，不改革，不注资”的“三不”政策，以平息争论。

　　接近决策层的知情人士透露，直到2006年年中以后，“随着建行、中行、工行三家国有银行改制上市取得巨大成功，国务院对农行改革不那么悲观了”，农行整体改制的思路随后基本确定下来。

　　目前，制约农行改制进程的，主要是农行至今未有经外部审计的可信财务报告。2005年7月，普华永道会计师事务所通过招标获得农行四省分行的审计项目，但双方的合作并不顺利。据了解，因审计风险较高等原因，普华永道最终未对四家分行出具审计报告。

　　2006年8月14日，德勤会计师事务所获得农行的整体外部审计项目，进驻农行。至年底，现场审计告一段落。但据了解，德勤所做的并非上市审计，而是带有“摸清家底”性质的外部审计。这也是农行第一次接受来自国际会计师事务所的全面审计。

　　据《财经》记者了解，尽管农行的注资规模并不一定以审计结果为依据，但最终财务重组的规模要根据审计的结果确定。另有消息称，国家审计署将在2007年对一批金融机构进行审计，其中也包括农行。审计署曾在2004年对农行进行过审计，并于2006年6月公布了审计结果。

　　外界根据农行现在的资产状况推测，此次财务重组的总体规模将不少于9000亿元人民币，其中注资的比例在250亿到300亿美元左右。

　　在“谁为农行注资”的问题上，财政部和央行的意见至关重要。据了解，财政部曾一度提出要成为农行股改后惟一的大股东，不良资产由央行以再贷款承担，但央行对此并不认同，双方一度陷入僵局。

　　目前看来，工行改制时搭建的股东结构和财务重组方式，很可能在农行重演。与中、建两行财务重组完毕后由中央汇金公司控股不同，工行由汇金、财政部分别持有股份50%。其中，汇金公司注资150亿美元，财政部保留了原1240亿元资本金；但将2460亿元损失类贷款放入工行和财政部的共管账户，作为工行对财政部的债权，年息3%，财政部以未来收益承担消解这一损失。

　　打造“新汇金”

　　财政部与央行在工行、农行注资重组上的不同意见，实质上反映了现有金融国资管理体制的不足。对于汇金公司进行重新定位，亦是外界对全国金融工作会议寄予厚望的重要内容。

　　与之相关的另一个话题，是外汇储备管理体制。根据央行1月15日公布的2006年金融机构的运行数据，截至2006年12月末，国家外汇储备余额达到10663亿美元。近来，运用部分外汇储备实现产业调整、地区调整或用于战略物资储备等的各种建议层出不穷。

　　据《财经》记者了解，在下一轮改革后，汇金公司本身将不复存在，代之以国家投资控股公司的形式，变成国务院的直属机构，并可能与计划中成立的国家外汇投资管理公司整合，成为外汇管理体制改革、金融国有资本体制改革的新载体。

　　2003年底，国家决定动用外汇储备给国有银行注资，汇金公司应运而生。成立之初，外界认为汇金公司只是国家用以实现外汇注资的一种特殊政策工具(SPV)，并不具备管理金融资产的实体功能。不过后来的进展表明，汇金很快被做实，不仅在帮助几家国有银行财务重组、推动公司治理改革方面不遗余力，还向几家大银行派出了专职股权董事，深入到银行经营管理的一线监督，此后更承担了券商等不良金融机构的救助、重组功能。

　　不过，由于汇金公司本身的法律定位和自身目标并不清晰，引发了外界的诸多物议。在此次全国金融会议的酝酿阶段，财政部曾就如何完善金融国有资本的管理体制提出强烈主张，建议成立新的机构平台——“金融国资委”，专司国有金融资本的管理。

　　针对日益高涨的外汇储备，财政部亦提出发行国债进行部分赎买的方案，从而取得对这部分外汇储备的管理权。这些主张的矛头直接对准了汇金公司的归属(参见《财经》2006年第25期“金融国资谁主沉浮”)。

　　财政部的上述主张最终未获决策层支持。外界人士分析，汇金实际的运行效果虽存争议，但几家国有商业银行改制上市取得的成绩，显然对坚持这一方案是有利的。“改革需要完善，但不能逆转。”一位知情人士评论说。

　　“汇金模式”的设计借鉴了新加坡淡马锡公司的一些做法，其核心在于用私营部门经营的方法来经营国有企业，并通过资本市场建立资本进入和退出的通道。这包括依靠法人治理而不是行政权力来实施管理、为董事会逐步引进高比例的独立董事和专业人才等。消息表明，重组后的汇金将被重新命名。

　　不过，即使重组后，“新汇金”的存在仍然缺乏立法依据，“新汇金”的职能和使命亦难有清晰的界定。与淡马锡不同，新汇金必然会承担重组现有金融体系、建设市场的任务；这种带有公共政策性的使命和盈利动机之间仍然有着潜在的冲突。显然，对于这一问题的解决，仍然需要假以时日。

　　政策性银行“一行一策”

　　较之汇金公司的争议，政策性金融和商业性金融的纠葛更是由来已久。尽管此次金融工作会议将宣布成立了12年的政策性银行尝试商业化运作的转型，但对于政策性金融和商业性金融的各自定性和整体规划，并未有正本清源式的梳理。

　　在新的指导原则中，国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行(下称农发行)将根据各自条件，按照“一行一策”的方针进行商业化改革；自主经营、自负盈亏、自担风险，目标是达到财务可持续且建立有效的公司治理结构。其中，财务指标最为优良的国家开发银行将率先改革，有关方案将在此次会议后启动。

　　始创于1994年的三家政策性银行，承担了从工、农、中、建四大国有商业银行分离出来的政策性业务，为四大行市场化改革、股份制改造铺平了道路；也在中央财力不足的情况下，依靠国家资源提供政策性信贷资金，承担部分财政政策任务。

　　三家政策性银行在各自的范围内发展，其中国开行的成绩最为耀目。在中国至今未有政策银行法、未设定明确使命的背景下，国开行将触角逐渐深入商业性业务，并独创了“开发性金融”的概念，其经营业绩、业务规模、盈利能力和所向披靡的竞争力，足以挑战现有的四大国有商业银行。

　　不过，国开行因此也惹来“众怒”：商业银行们抱怨其“与民争利”；大股东财政部认为其偏离了政策性银行的定位，对国开行的软贷款项目、并购南方证券等做法频频表示反对；学界则既肯定国开行的业绩和创新，也对其过渡依赖政府信用和地方政府职能的经营手法表示了担心。

　　多方博弈的结果，是对政策性银行改革终于达成基本的共识。由央行牵头制定的政策性银行转型方案，有望在金融工作会议后逐步推进(参见本期文章“新版国开行”)。

　　有关专家称，在国开行之争解决后，其余政策性银行的定位问题仍有待进一步研究。比如，进出口银行对商业化转型还处于观望态度。与开行政策性业务比重较小不同，进出口银行的政策性业务比重相当高，每年还要依赖财政补贴亏损。进出口银行在回答《财经》的书面采访时，表示该行已向“保本微利”和财务可持续的方向迈出了实质性步伐，未来将加快转型，“即由过去以支持出口为主，转变为既支持出口又支持进口，既提供发展援助又支持对外投资的国际合作银行”；但“具体怎么转，要看主管部门的意见”，进出口银行行长李若谷对《财经》记者表示。

　　相形之下，农发行的改革更加偏重于危机处置。消息表明，农发行有望将业务范围扩展到农村的长期贷款、基础设施贷款、发放财政补贴等。银监会副主席蔡鄂生则透露，农发行在2006年已经实现当年的盈亏平衡，这对历史上案件频频、财务上长期依赖财政补贴的农发行来说，已经是个相当的进步。不过，本次金融工作会议已决定，农发行和进出口银行应内部改革先行。

　　农村金融布局

　　在国有银行改革捷报频传的同时，农村金融的状态迟迟未有令人满意的进展。国务院发展研究中心农村经济研究部研究员陈剑波认为，虽然连续三年的中央“一号文件”不断强调农村金融改革的必要性，提出总计13项政策，但除利率市场化和农信社改革，其他落实的少之又少。

　　农村金融实际需求未得到满足的现状，至今并未得到实质性改善。“农村金融仍是整个金融最薄弱的环节”，本次金融工作会议上透露的信息表明。

　　近年来，农口各部门对于农村金融现状一直啧有烦言，认为当前的改革只照顾了国有银行的利益，而国有商业银行又纷纷从县一级机构撤出，实际上造成农村金融市场的空白和农村对城市的“金融补贴”。

　　陈剑波的研究表明，2005年，农信社、农行、邮储等在中国农村地区吸收的存款达10万亿元，但官方统计的涉农贷款仅4万亿元左右，形成农村对城市的巨额资金倒流。另据国家统计局估计，到2020年，新农村建设新增资金需求总量为15万亿元。据国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊介绍，他们在2005年完成了对全国29个省份的180个村农村金融服务需求的调查，结论表明，农民真正能够从正规金融机构得到贷款的大约只有20%，而被调查的216个农村中小企业中，能从正规金融机构贷款的只有30%。

　　来自农口的建议，曾包括免除农民现有的小额贷款负担以显示对农村金融支持等，不过，这个建议被驳之以“一次性的免除债务不能真正解决未来的金融需求”、“对农村信用体系有破坏性作用”，而未被采纳。另据《财经》记者了解，通过国家各有关部门往农村发放的补贴每年都在上千亿元，效果却不容乐观。

　　现有的农村金融体系，一般被认为是由农行、农发行、农信社构成。

　　农行改革，一直被认为要放在农村金融体制的总体框架内通盘考虑；但农行本身对农村业务并没有表现出太多兴趣。这对矛盾，被看作是农行改革方案难产的另外一大原因。

　　近年来，农行的发展重点是做大银行业务，撤并网点。2004年，农行通过整合机构，全年减少人员2.25万人，撤并网点5134个。“农行还在从基层逐步撤出，这个趋势几乎无法阻止。”四川金融界一位资深人士表示。

　　不过，在2006年7月的农行分行长会议上，农行行长杨明生重新提出“农行要留在县域农村金融领域”，这被看作是结束农行战略定位之争的一个信号。但是，农行将如何在走商业化道路与服务三农间协调发展，仍是农行内外都不甚乐观的疑问之一。

　　如前所述，农发行目前正在争取扩大经营范围，相信此次金融工作会议会有相应的指引。

　　自2003年起，央行即付出上千亿元巨资投入农信社改革。下一步农信社改革方向，将会在此次金融工作会议后进一步得以明确，比如政企分开、防止地方政府干预农信社、农信社利率放开等等。

　　有识者称，饱受诟病的“省联社模式”也需要进行反思和改革，不能“一窝蜂”地改成农村合作银行；省联社可尝试取消管理功能，增加服务功能，如为农信社建立统一运用资金的平台，及建设统一的信息、支付清算、规章制度、培训、审计等系统。

　　在农村金融建设上，央行和银监会都曾做出过一系列努力。银监会从2004年开始着力引导大银行关注小企业的金融服务；2005年，央行在五省市推动小额信贷公司试点，并在最近牵头研究农村保险制度的推进；2006年中央农村工作会议召开的最后一天，银监会更发布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的有关意见，要求新银行进入农村领域，并准备放开农村合作信用组织等。再加上2006年底邮储银行的批准设立，都可视作对农村地区增加金融供给、改善金融服务的重要举措。

　　但显然，这些政策的成效显现仍需时日，尤其需要配套的制度建设。

　　另据《财经》记者了解，2007年中央“一号文件”可望在1月底公布，届时，中央关于农村金融改革的意见会有更细致的披露。

　　相对于银行领域接下来的大开大阖的举措，证券业、保险业的改革高潮已在2006年渡过。2005年初证券市场“国九条”及2006年保险业“国十条”的颁布，已经为证券和保险领域的进一步发展确立了基本框架。

　　“保险的下一步工作重心就是要加强监管，防范投资风险。”2006年底，中国保监会副主席李克穆曾对记者表示。

　　本次金融工作会议在肯定了证券市场在解决股权分置后迎来的发展局面后，也指出股市的基础仍不稳固，称建立成熟的现代资本市场、继续加强制度性建设是重大课题。

　　未来针对证券市场的两项改革值得关注：一是中国证监会将主导上市公司债券的发行管理工作，这一举措可视作对现行的企业债券管理的一次分流，也标志着前一段时间发改委、央行、证监会三家谋求企业债市场主导权达成了一个暂时的均衡局面；二是在建立多层次的资本市场方面，全国性的场外交易市场(即OTC市场，俗称“三板”)有望成立，这引发了深圳与天津的激烈争夺。

　　在专家看来，围绕着企业债和“三板”市场的热议，某种程度上折射了此次全国金融工作会议的主色调，即中国金融当局在协调各方利益时，关注的焦点在于具体方案博弈，但仍缺乏整体系的战略设计。

　　本刊记者胡润峰、叶伟强、历志钢对此文亦有贡献

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