新版国开行

　　结束政策性和商业性业务左右逢源的历史，结束与商业银行争利的诸多争议，国开行将正式开始商业化改革

　　□本刊记者 张宇哲/文

　　成立12年之后，国家开发银行终于在争议声中启动了转型之旅。

　　关于政策性银行的重新定位，一直是决策层的重大议题。早在2001年，国务院就曾成立调研小组，专门研究政策性银行的发展定位；2003年的十六届三中全会，亦提出要深化政策性银行改革；中国人民银行在2005年11月出版的《金融稳定报告》中则称，政策性银行的经营环境已经发生变化，需要对其职能定位进行动态调整。

　　在第三次全国金融工作会议后，调整将成为现实。此前，由中国人民银行等国务院相关部门参与制定的政策性银行转型的改革方案已经定案——三家政策性银行中最受瞩目的国家开发银行(下称国开行)，将率先转型。

　　《财经》记者获悉，根据国家有关部门要求，国开行专门成立了“商业化改革小组”，行长陈元、副行长姚中民分别担任组长和副组长。

　　“目前政策性银行转型的时机已经成熟，需要重新调整业务范围。”长期研究政策性金融机构的央行研究局副局长张涛向《财经》记者表示。他也是参与设计政策性银行改革方案的主要人员之一。

　　尴尬的桂冠

　　1994年，为了改变工、农、中、建四大国有专业银行既从事商业经营、又承担大量政策性任务的状况，实行政策性业务与商业性业务分离，国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三大政策性银行相继成立。

　　然而，国开行的发展并非一直一帆风顺。1998年，国开行的贷款余额5136亿元中，不良贷款高达32.63%。1999年，国开行向信达剥离了不良资产1000亿元。

　　1998年，陈元从中国人民银行副行长调任国开行行长。从当年开始，国开行不良贷款率逐年大幅下降，从1999年的18.66%一路下降至2003年的1.34%。与四大行相比，国开行并没有经过不良资产的二次剥离和注资，这一不菲的业绩完全是国开行靠自身积累和消化的结果。

　　国开行是三家政策性银行中第一家由普华永道连续多年给予外部审计的政策性银行，也是惟一不依赖财政补贴即实现财务可持续的政策性银行。国开行在业内的诸多创新多为人乐道：早于国有商业银行第一个引入现金流量表、第一个推出了资产证券化项目、首创了“银政合作”模式，在银行间市场率先推出期权回购为基准的浮动利率债、本息分离债等创新品种……

　　业绩有目共睹。2004年，国开行甚至被《国际金融》杂志评选为亚洲最盈利的银行之一。

　　然而，身为政策性银行，国开行获得这些“桂冠”不免有越俎代庖之嫌。事实上，它也遭到了商业银行的一致诟病，“与商业银行争利”的议论不绝于耳。早在1998年，中国银行就曾向有关部门提交报告，指责国开行利用政策优势和资金的低成本优势，与商业银行进行恶性竞争。2001年，国开行还专门就种种对其从事商业银行业务的不利说法，与新闻媒体做过沟通。

　　从业务范围来看，现今国开行和商业银行之间的确出现了一些同质性。不过这也有其历史背景。十年前，煤炭、石油、天然气、电力等能源领域尚未向市场开放，这些领域的融资活动被认为是非商业性业务，需要国开行提供政策性贷款支持。然而2003年后，据央行研究局金融风险处副处长卜永祥介绍，经济周期进入回升阶段，由地方政府主导、以市政建设为主要内容的基本建设投资大幅增长，电力、公路、铁路、城市基础设施、石油石化、邮电通信六大行业，反而成为了各家商业银行竞相追逐的盈利项目。

　　这一形势的戏剧性变化，一方面得益于国开行自身的努力，另外一方面，也使得国开行成为最大的受益者。根据国开行网站公布的2005年经营状况，其贷款恰恰主要投放于公共基础设施、公路、电力、邮电通信、石油石化等五大行业。

　　过去五年中，国开行对电力行业的贷款占整个电力行业总投资的21%，对煤炭行业的贷款占同期煤炭行业总投资的30%，对公路建设的总贷款达到4748亿元，对铁路建设的总贷款达到830亿元。2002年以前，国开行是地铁建设惟一的资金提供者，截止到2005年末，其对地铁线路建设的贷款已发放420亿元，占整个地铁建设总投资的25%。国开行与商业银行共同角逐基本建设贷款的局面已然形成。

　　亚洲开发银行驻中国代表处副代表兼首席经济学家汤敏对《财经》记者表示：“十几年前的商业银行不够成熟，对煤电油运及基础设施不敢涉足，当这些领域被开发性金融机构开发出来以后，开发性金融机构应该退出。”

　　德国复兴信贷银行集团(KfW)北京代表处副代表依克伟在接受《财经》记者采访时亦表示，对于一些竞争性领域，他们会很谨慎，“因为我们可以在国际资本市场发行低息债券融资，政府为其担保，享受政府的很多优惠政策，跟其他商业银行争利，他们会向财政部抱怨。”

　　他称，KfW多投向一些回报不是很高的项目，比如基础设施、环保和住房改造项目。德国复兴信贷银行集团是德国的综合类开发性金融机构。

　　不过，亦有人认为，中国的政策性银行和商业银行的角色定位事实上并不那么清晰，“从国家发展的角度看我们是政策性银行，但如果从财政补贴的角度，国开行才是真正的商业性银行；因为自1998年起，国家就停止了对国开行的财政补贴。而股改以前剥离大量不良资产的工农中建才是‘政策性银行’。”国开行信贷管理局一位人士称。

　　国开行依据其业界领先的创新能力，甚至希望走得更远。2004年初，国开行曾想出资80亿元重组南方证券，以期一举获得投行全牌照，但此举因受到来自财政部方面的强烈反对而放弃。国开行的这一“激进之举”，也为后来的改革埋下了伏笔。

　　商业化之路

　　2005年1月，央行开始着手研究国开行的改革方案。2006年4月，在央行组织的“政策性银行改革与转型国际研讨会”上，各界亦曾激辩政策性银行的改革路径。

　　财政部有关官员认为，应继续维持传统政策性银行的思路，但要与市场化运作相结合。政策性银行可依托国家信用开展业务，但不与商业银行竞争，应有计划退出发育成熟的经营领域；操作上采用分账户管理，在机构内部设立体现国家账户和银行账户，前者主要体现政府交办的业务，后者是市场化业务或者银行自营业务；资本金实行国家财政预算管理，增资通过预算拨款及政策性银行自身积累等方式。

　　财政部金融司一位官员向《财经》记者表示，2004年财政部就开始研究分账管理，但是政策性银行的定位迟迟不能确定，一直未能进入操作层面。

　　但也有舆论认为这种模式存在诸多缺陷：业务范围被计划管得过死；资本金预算管理使得金融监管当局无法对其实行以资本充足率为核心的审慎性管理；在财政资源不足、资本金不足的情况下，银行本身往往盲目扩张业务，累积风险。

　　其后，经多次沟通，各方对政策性银行改革的思路逐渐达成共识，国开行改革先行。国开行将延续其中长期信贷功能，不做零售业务，并与财政彻底“断奶”，建立受资本金约束的现代商业银行治理结构。

　　“到了该改的时候了。在三家政策性银行中，国开行的财务指标最好，现在改成本最低，走上现代商业银行的轨道之后可逐步消化隐含风险。无论如何，改都比不改好，晚改一天风险就可能多积累一点。”日前，主管政策性银行的中国银监会副主席蔡鄂生在接受《财经》专访时，则有这样的表示。

　　据悉，在央行等部门设计的政策性银行改革方案中，政策性银行可能被进一步明确定性为商业金融企业，按照建立现代金融制度的要求，实现商业化运作。这为国开行未来的业务发展预留了相当广阔的空间。

　　据了解，方案中综合了韩国产业银行(KDB)、德国复兴信贷银行(KfW)的特点，除了延续国开行的中长期信贷业务和保留其在银行间市场发行金融债的权利，将增加投资功能。

　　多年来，财政部虽然是国开行的惟一出资人，但由于没有建立董事会，财政部行使出资人职能的渠道并不畅通。据悉，未来国开行的公司章程要由几个部委协调拟定，实行独立法人制，建立董事会、监事会等现代公司治理结构。

　　据《财经》记者了解，国开行内部计划仿效国外经验，实行独立法人的母子公司制，母公司仍由国家绝对控股，体现国家战略意图，实行商业化运作；在子公司层面，将设立三个子公司分别从事长期信贷业务、投资业务、资产管理业务，这三个子公司分业经营；母子公司可具有不同的股权结构和治理结构，彼此之间实现财务上的隔离，既保持现有的政策性与市场化相结合的运行模式，又可以在组织、管理和财务等方面分离两类业务，子公司可以实行股份制。

　　世界银行下属的国际金融公司(IFC)和亚行内部机构都有类似投资公司的职能。德国复兴信贷银行集团在上世纪90年代后，也逐渐形成了控股公司的架构，贷款、投资、中小企业贷款、风险投资、政策性贷款以不同的主体进行操作。虽然德国复兴信贷银行和韩国产业银行还是国有企业，但子公司可以实现股权结构多元化。

　　“不排除未来赋予国开行更多的功能，因为它已经有一个现成的框架了，人员、技术、机构运转文化都已有一定基础；其行业分析可能比任何一家商业银行都强，将来一旦条件成熟，国开行具有淡马锡式的投资功能也不是没有可能。”央行有关人士称。

　　其实，新增加的投资、资产管理业务，在国开行现有构架里已有“原型”——自1998年以来，国开行已创立和投资了三只投资基金，包括中瑞合作基金(SSPF)、中国-东盟中小企业投资基金(ACIF)和中国比利时直接股权投资基金(CBF)。2003年，国开行还成立了中瑞创业投资基金管理有限公司(SSVC)，这是国内成立的第一家中外合资产业投资基金管理公司。

　　但是，究竟能否成立金融控股公司，似乎还有争议。财政部一位官员表示，具体方案最后需要国务院批准。

　　国开行业务发展局有关人士告诉《财经》记者：“国开行专注的领域和其他银行不同，我们的信贷业务领域可能会拓宽，但仍然是中长期批发，不会做消费信贷。”

　　不过，市场人士分析，国开行一旦商业化，将可能把其他银行挤出长期贷款市场，因为国开行是长债长贷，其他银行是短存长贷，资金结构高下立判。当然，这样一来，其他银行就不得不转向其他业务和服务，对于市场发展也并非没有促进作用。

　　创新与隐忧

　　“开发性金融”，是国开行近年来颇具创新性的自我定位。国开行行长陈元曾在多个场合解释这一概念：以国家信用为基础，以市场业绩为支柱，以建设市场实现政府的发展目标，是开发性金融的核心内容。

　　这一理念在国开行过去几年的运作中取得了惊人的成效，但是国开行的这一创新的作法，也带来一些隐忧，即国开行的风险控制是否过度依赖政府职权——这在国开行商业化后，会不会转化为一定的风险？

　　1998年8月，国开行与安徽省签订了第一份金融合作协议。国开行率先采取以项目打捆、政府指定融资平台为统借统还借款法人的模式，对芜湖城市基础设施项目提供10.8亿元贷款。自此，国开行探索并建立了以“大额承诺，滚动计划，资金平台，融资拉动”为核心的开发性金融合作协议的基本模式(详见《财经》2006年第10期“博弈打捆贷款”)。

　　国开行通过这一模式，给大批城市注入授信额度。据悉，国开行已与30个省份、348个地市、906个县级政府共同建立平台，签订了开发性金融合作协议，覆盖率分别达到94%、90%和47%。这种模式也于近年被商业银行纷纷仿效。

　　“我们的信贷机制和商业银行最大的不同，在于取得地方政府信用支撑。”国开行河南分行信贷处人士向《财经》记者介绍，“国开行搭建的这种信用平台，既有企业信用又有政府信用，两套信用保障无疑是减少不良贷款的有力手段。”

　　河南省城市建设投资公司发展计划部的一位负责人告诉《财经》记者，国开行的贷款资金可以作为项目资本金运用，而商业银行不可以，这就是国开行定义的“软贷款”；即每个项目的启动要先成立项目运营的有限责任公司，国开行的贷款可作为资本金，在此基础上进一步融资。

　　按照《贷款通则》规定，商业银行对借款人的限制，借款人不得用贷款从事股本权益性投资；有限责任公司和股份有限公司对外股本权益性投资累计额不能超过其净资产总额的50%。然而国开行不受《贷款通则》约束，在《国家开发银行章程》中对此亦无禁止。据悉，国开行的这种“软贷款”项目大都在地方政府融资平台公司，规模已经上千亿。

　　中国工商银行浙江分行的一位信贷部经理对《财经》记者称：“城建项目是政府负债，我们会更多考虑政策性风险，而国开行作为政策性银行可以给很多政府注入信用额度，地方政府有好项目自然会倾向国开行。”他说，“国开行敢拍胸脯，我们不敢。”

　　国开行专家委员会副主任王大用向记者强调：“这种模式是在现有法律法规条件下、不违反法律法规的情况下做的。”比如《担保法》规定，国家机关不得为保证人，而国开行提供信贷的地方融资平台都为法人实体。

　　国开行信贷管理局人士还提供了另一种解释：“和商业银行相比，地方政府从国开行融资成本低，因为没有其他商业银行的潜规则，也就是贷款回扣。”

　　“我们担心商业化后，‘软贷款’这种特殊工具一旦消失，可能影响我们和客户的关系，这是开行原来的很大竞争优势。”在国开行一位人士看来，当“软贷款”项目转化为企业股权投资即直接投资，有利有弊，而原来设计的贷款风险担保措施可能会相应变化，“这些软贷款是以地方财政担保以财政补贴偿还，一旦转化为直接投资，意味着和地方政府风险共担，又面临换届风险；这一块是最大的风险，也是我们后期比较担心的。”

　　“地方政府之所以和国开行一拍即合，也是由于大部分地方政府财政捉襟见肘。按照《预算法》规定，地方政府不能发债，国开行安排的这种长期贷款相当于给地方政府的长期债券。某种意义上，这种安排的确弥补了市场缺陷。”国家发改委财政金融研究室主任宋立向《财经》记者指出，“但是，国开行对此有没有地方财政风险的考虑？如果未来十年以后经济波动或者经济高速增长转入下降，有没有长期风险的考虑？”

　　事实上，国开行自身也在密切关注这一风险。国开行对地方财政有一套独有的风险评估机制。通常，国开行根据地方前三年财政收入、未来数年财政增长水平等一系列指标来评估当地政府每年还款能力，并要求地方政府针对开行政策性贷款建立偿贷专项基金，并纳入每年财政预算安排。

　　据国开行内部测算，其城建项目贷款余额近6000亿元，其中依靠地方财政补贴支持没有现金流的项目不到10%，大约不到600亿元的规模。据其网站公开资料，截至2005年12月31日，在其按行业统计的不良贷款状况中，公共基础设施占比例为5.29%。

　　定位于长期信贷银行后，“集中、长期、大额，既是国开行的融资特点，也是国开行的风险特征。我们面对的风险是长期的风险。”国开行政策研究室主任陈民坦言。王大用亦不无忧虑，“目前还缺少市场化的风险分散工具、方式和手段，这是中国整个金融体系风险配置不足的特征决定的，但也为国开行未来业务创新留下空间。”-

　　本刊记者于宁、徐可对此文亦有贡献

　　汇金、财政部和一些大型央企均有可能注资国开行

　　国开行注资需求

　　来自国开行近日公布的最新数据显示，截至2006年末，国开行管理资产余额达31014亿元，表内不良贷款率仅为0.72%。不过，国开行成立之初，资本金仅为500亿元，实际上由中央财政以“一女两嫁”的方式(即把国家对重点项目的经营基金拨款同时作为国开行的资本金)拨付362亿元，其余138亿元是国开行用在1997年到2003年间缴纳的税收，财政以税收返还的方法陆续拨付。

　　这意味着，改造成商业银行之后，国开行急需充实足够的资本金、相应的拨备和更完善的风险防范机制。

　　目前，其他发展中国家综合类开发银行的资本充足率大约在15%-20%，如韩国产业银行为16.2%，巴西开发银行为14.3%；有的发展中国家这一指标更高达40%左右——主要意图在于足够覆盖风险，限制规模。

　　五年来，国开行的股本回报率介于16%-19%，净利润从2001年的111亿元增加到2005年的228亿元。这些利润在每年提取法定盈余公积金、法定公益金之后，作为留存收益进入所有者权益。2004年的留存收益达到511亿元，加上500亿元实收资本、63亿元储备，所有者权益为1074亿元；至2005年，所有者权益已经达到1305亿元。

　　据国开行对自身发展规模的测算，从2006年至2010年的五年间，如单靠国开行自身积累，国家不补充资本金，国开行的资本充足率将分别下降为8.44%、7.43%、6.36%、5.5%和4.76%。为了维系8%的资本充足率标准，2007年-2010年，分别需补充资本金136亿元、474亿元、882亿元、1409亿元。

　　经《财经》记者了解，目前，国开行资本金补充机制还尚未明确。据透露，中央汇金公司、财政部和一些大型央企，都有可能作为股东对国开行进行注资。“按照公司治理的原则，股份公司至少要有两个股东。”央行一位人士称，“暂时还不考虑引入外资股东。”-

　　本刊记者 张宇哲