王君：转换改革范式

    需要把注意力从机构改革以及与其相联系的人、财、物的支配权力上转移出来，更多地关注金融服务的基本功能，以及金融服务与产品消费者的利益；更多地关注金融市场机制的建设、激励机制和制度的改革，而不是单个机构的命运；政府需要厘清哪些服务和产品是商业化的金融机构按市场原则无法提供的，并据此设计出最佳的、不扭曲市场机制的干预措施

　　□王君/文

　　对于发生在中国金融业的种种变局，很难得出明白无误的判断。

　　如果借用狄更斯的笔法，也许可以说：这是一个金融业与国际接轨先进理念层出不穷的年代，这是一个错误理念充斥的年代；这是一个金融业改革发展蒸蒸日上的年代，这是一个金融危机四伏的年代；这是一个国有银行海内外上市取得辉煌成绩的年代，这是国有银行法人治理和激励机制并无实质改变的年代；这是农村金融基本满足“三农”需求的年代，这是农村金融仍然落后于实体经济需要的年代；这是政府部门积极进取的年代，这是政府部门各自为政的年代；这是金融监管得到加强的年代，这是金融监管仍然不够有效的年代；这是市场化程度很高的年代，这是计划经济仍然占据主导地位的年代。如此这般，不一而足。

　　时隔五年再次召开的全国金融工作会议，为盘点成就和展望未来提供了机会。当然，不用担心总结成就有任何疏漏，值得忧虑的是对存在的问题和风险估计不足。

　　综观中国金融改革的历史，可以发现一个规律，那就是占据主导地位的，是机构改革：将中央银行分拆、成立专业的金融监管机构、建立资产管理公司、成立和撤销金融工委、成立和变更汇金公司等等，以及即将建立的

　　这种以机构为重点的改革，每隔几年就要发生一次，可以比较准确地预测到。此番金融工作会议没有对金融监管当局的设置作出决定，过不了几年就会重新泛起关于是否要将其合并成综合监管机构的议论。农村信用社改革以后各省成立的省联社，还不到两年，就开始提出改制。政策性银行成立十多年，要求对其地位重新定义的呼声不绝于耳。此次虽然有所动作，但是可以肯定不会是最后一次。

　　如此频繁的机构改革，并不表明我们已经精于此道，也不意味着机构改革注定容易。恰恰相反，从一种形式转换到另一种形式，可以说是一项浩繁的工程。正因为如此，变更管理是一项专门的学问。疏忽了变更管理的机构改革，往往要为此付出代价，包括重复改革在内。当年银行监管功能从中央银行分离，没有周全的系统性考虑，结果各地分支机构各行其是，留下的后遗症至今还未消除。可见机构改革本身也是一门学问。

　　把机构改革置于优先地位，也不见得是政府的偏好。大多数情况下是不得已而为之。尤其是对现有的机构，一旦产生，就成为既得利益的主体，让你收放无着，奈何不得。难怪每逢全国金融工作会议，一些决策者首先关注的是，某某机构怎么办，人员和网点怎么办？至于这些机构客户的需求如何，则无暇顾及。这种情况说明，一旦政府为某种需要创造出某种机构，也就随即被套住：重新定位可以，撤销则万万不可。资产管理公司明明有言在先，十年之后完成使命需要撤销。然而不但没有撤销，反而增加了中央政府直接管理的金融企业。即使没有新增加的金融机构，也难以想象日理万机的国务院，如何有暇顾及金融企业的微观活动。于是，所有者缺位便不可避免。今后如果要成立新的机构，应当以此为训。

　　频繁的机构改革，并没有建立起高效的机构。从政府部门考察，虽然建立了专业的金融监管当局，并且分别有法可依，但是并没有建立起日常运作独立、真正有效的金融监管框架。这些金融监管当局在不同程度上存在着使命不清、授权不明、并且兼具所有者与监管者双重职能(不仅限于当年金融工委撤销以后挂靠的金融机构)。因此，这些金融监管者仍然没有摆脱利益冲突。他们毫无疑问地在各自的领域取得了不菲的成就，但是从整体上看，仍然无法应对日益开放以后金融服务高度一体化带来的系统性风险。对这些金融监管当局来说，真正的考验还没有到来。要求将他们合并成统一监管机构的呼声，也不会就此停止。

　　机构改革不但没有减少，反而加剧了政府各部门(包括监管当局)各自为政的局面，目前有一种令人忧虑的倾向：一些政府部门把局部利益摆在了国家、宏观、战略意义之上，并且这种趋势没有被遏制的迹象。有人说目前是中国政府各部门最缺少协调合作的时期，并非没有根据。但是这种单打独斗的情形与日益深化的金融市场需要是矛盾的。金融交易活动、金融工具和产品，是不受行业和地域限制的。互相割据的监管和金融政策，要么限制金融市场的发展，要么令金融风险成为漏网之鱼。后果不堪设想。

　　对国有金融机构的改革，虽然引入战略投资者和在海内外上市，但是并没有改变政府作为主要所有者的地位和责任。这些机构一旦发生新的损失，政府仍然要埋单。在经济快速增长的顺境，政府的这种地位和作用被等同于主权信用支持。这可以大体解释各类投资者追捧国有金融机构股票的原因。即使像标准普尔这样的评级机构，也把政府支持当作单个金融机构清偿能力的积极因素。但是这种现象不应该掩盖事情的本来面目，那就是在付出改革的巨大成本之后，这些金融机构的风险，仍然没有从政府部门分散出去。

　　国有金融机构与政府的关系，在地方上几乎原样复制。城市商业银行和农村商业银行(包括农村合作银行)对于地方政府，相当于国有银行对于中央政府。

　　其实，如果换个角度看问题，就会发现并非所有的机构改革都是必要的，更不是充分条件。

　　成立四家资产管理公司导致的成本，与其收回的不良贷款带来的收益相比，是否可以得出当初有必要成立资产管理公司的结论？

　　即使对上述问题不能确定，机构改革和变更不是金融改革的充分条件，则是明白无误的。有些改革如果没有立法，很难推行。例如资产证券化，其中涉及到多部法律，没有专门立法是无法发展的。为规避这些法律的创新，则导致高昂的交易成本。结果是从一开始就注定资产证券化的试点只能是昙花一现，因为无法可持续地推广。问题是，现在很多政府部门明知道法律的限制，也不愿意走立法道路，而偏好用行政法规代替。直接的原因是嫌立法麻烦。但是迄今已经有足够的案例证明，试图绕过立法而进行的种种试点，无法走得更远。这是机构改革所无法代替的。

　　有些改革，完全不需要机构的变更，却能够收到事半功倍的效果。突出的例子是建立现代的有担保的交易框架。只要摒弃现有担保法的某些僵化的要求，允许债务人以一般意义的担保权益(而不是具体并且需要评估的物品)提供担保，并且为这种担保建立可登记查询的全国信息网络，便可以在较短时间内增加信贷的供给。

　　没有什么能比金融机构的重组和破产更能反映出单纯机构改革的局限性。当一家银行正常经营时，一切看上去都很正常，似乎市场经济原理果然在发挥作用。但是如果要处置一家经营失败的银行，则会对市场经济程度和机构的有效性作出无情的检验。中国有的商业银行关闭近十年还没有完成清算，资产已经损失殆尽，能够收回的资产甚至不足以覆盖清算费用，但是就是破不了产。如此可见虽然有银行监管机构却无法替代法制缺失的无奈。

　　同样，创造出金融机构，却不为其立法，结果公众和当事的机构本身都不清楚其使命、目标、权利与义务，更不要说业绩的评价标准。这样，战略和计划都缺乏基础和方向。政府在任凭这些机构自作主张的同时，也为其短暂的生命周期埋下了伏笔。

　　机构改革的局限，还表现在有些金融活动是无法准确定义监管归属的。例如信用担保公司，住房公积金以及只贷不存的小额信贷公司等等。结果在某些领域，某一政府部门或者身兼促进者与监管者双重职能，其中的利害冲突为该行业日后的危机埋下隐患。而在另外一些领域，则会产生监管真空，只因为法律的缺失。

　　时至今日，中国需要把注意力从机构改革以及与其相联系的人、财、物的支配权力上转移出来，更多地关注金融服务的基本功能，以及金融服务与产品消费者的利益；更多地关注金融市场机制的建设，激励机制和制度的改革，而不是单个机构的命运。政府需要厘清哪些服务和产品是商业化的金融机构按市场原则无法提供的，并据此设计出最佳的、不扭曲市场机制的干预措施。从以往的无数机构改革中，应该得出教训，那就是针对某些特定群体而设立的专门机构，不但达不到为这些群体服务的目的，反而还造成资源的浪费和激励机制的扭曲。

　　如果实现了范式的转换，也许会发现，今后不再需要召开全国性的金融工作会议，来集中讨论金融改革问题。如果还要召开，占据日程主导地位的不应该还是机构改革，而应该是理念、目标、战略和政策。

　　作者为清华大学

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