不可问责导致公共服务不合理 政府监管亟待强化

    本报记者 刘黄

　　国研中心报告指出应在完善公共服务体制的过程中加强政府监管

　　最近一段时间，随着群众对教育乱收费、看病难等等的不满，政府对公共服务的监管成为理论界关注的问题。如何动员多种资源、通过多种形式有效提供政府的公共服务？如何 在引入竞争机制的同时建立有效的管理制度，以保证公共服务的公平性、质量和效率？

　　在《2006中国发展报告》中，国务院发展研究中心高世楫、陈伟、张安（以下简称“高文”）等人提出，应在完善公共服务体制的过程中加强政府监管。

　　公共服务监管存在四大问题

　　目前，我国公共服务监管存在着什么问题？

　　据高文分析，首先的问题在于政府职能不清。从总体上看，现代预算制度的缺失、公共审计的不完善、中央和地方事权和财权方面划分不合理，导致了为全社会提供基本公共服务方面投入不足、分配不公、效益不佳。在管理体制上延续了计划经济时代的模式，很多政府主管部门同时扮演

　　着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色。其根本缺陷是缺乏有效的问责机制，政府多重角色之间存在严重利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率的改进。

　　其次，尽管从表面上看来，在社会公共服务各领域都设立了相关的“负责”机构，但事实上，各主管部门的责任或者是模糊的，或者是不合理的，“越位、错位、缺位”的现象非常普遍。僵化、交叉、不透明、不可问责的管理体制导致了目前公共服务出现的价格、质量、效率和覆盖不足等问题。

　　第三，监管规则不完善、执行机制不健全。经过多年的努力，我国已经建立了公共服务的基本法律法规体系。但监管规则体系还存在着很多问题，集中体现在以下两方面：规则体系缺乏统一性，不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，地方法规与国家法规之间存在矛盾；法规体系陈旧落后，不能适应新的经济和社会发展形势的要求。

　　而更大的问题还在于规则的执行机制不健全。首先，监管者与被监管者之间过于密切的关系，使得监管规则很难得到有效执行；其次，政事不分还使得规则执行缺乏公平性；第三，现有的司法体制和行政管理能力也制约了规则的执行能力。

　　最后，监管治理机制不健全。为此，高文认为，在政府对公共服务管理的过程中，政府部门仍然发挥着主导甚至惟一作用，包括行业协会、消费者保护群体、服务提供机构在内的利益相关者的积极性如媒体的作用未得到有效调动。

　　政府需强化监管职能

　　高文提出，针对上述问题，应在完善公共服务体制的过程中加强政府监管。有效的监管体系，对于公共服务事业改革和持续发展，对于政府公共服务职能的完善，对于有效的公共服务管理体制的建立，都具有基础性的作用。

　　高文的政策建议如下：应完善社会公共服务的法律框架。

　　在宪法层面进一步明确政府提供基本公共服务的义务，要求政府采取的措施，建立覆盖全社会的公共服务体系，以保障全体公民享受基础教育、公共卫生、医疗等基本公共服务。

　　建立和完善现代公共财政制度，建立规范的财政供养制度，并通过相应法律，明确中央政府和地方政府的财权和事权，同时，还应明确政府、公民和不同形式的组织部门在提供消费公共服务方面的权利、义务和责任。明确包括非营利组织在内的服务供给主体的法律地位和税赋义务，并在法律上保证公共服务事业放开准入、依法监管。

　　在合理界定政府职能方面，高文认为，应改变“政事不分、管办不分”的局面，建立合理、透明的检查和考核制，在事业单位内部建立起完善的治理机制。充分发挥审计、纪检财务审计和绩效审计的重要作用。

　　同时，还要建立多层次、多主体参与的现代监管体系。

　　强化政府监管职能，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构，多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系。改变政府部门自己制定政策、自己执行政策、自我进行评估的格局。公共服务领域的监管体系建设，应该纳入到我国行政管理体制改革总体安排之中。

　　政府监管应遵从基本原则

　　高文提醒说，政府对公共服务的有效监管应该遵从现代监管体系的一些基本原则。第一，公平对待参与市场交易的各种市场主体；第二，监管内容清楚，监管程序完善，监管过程透明；第三，建立一支包括行业专家、经济学家、律师、会计师、财务分析师等组成的稳定的专家队伍；第四，及时而公平地进行监管执法，执法必严，违法必究；第五，监管机构必须独立于被监管主体；第六，通过立法建立相关的制度对监管者实施监管考核，追究相关责任。其中，建立严格的问责机制是政府管理体制改革和监管体系建设的核心任务。

　　提高政府的监管能力必须加快政府管理社会服务事业能力，其中主要包括建立完善的监管组织体系，规范透明的监管程序、专业化和有责任心的监管队伍。

　　在全面建设小康和建立

和谐社会的过程中，政府必须切实履行向全社会公平、有效地提供基本公共服务的责任，其中最基本也最重要的就是在完善的预算和审计制度基础上，履行提供基本公共服务的财政责任。现实情况是，在我国公共服务领域已经出现了多种所有制形式的服务供给主体。所以，政府应同时履行作为公共服务生产者、购买者和监管者的多重职责。目前，无论是政府内的监管，还是针对不同所有制主体的商业性监管都严重滞后于公共服务事业的发展，政府监管职能的缺位是导致公共服务发展过程中出现诸多矛盾的重要原因之一。