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实习生 方会磊 本报记者 李爱明
“地方审计机关行政隶属同级政府，审计业务则受上级审计机关领导。”29日北京审计局办公室官员对记者解释地方审计机关的双重领导。
而在湖北襄阳区审计局党组副书记陈国群的口中，这种表述变得更加形象：“审计署
是中央军，特派办是野战军，我们是地方军，相当于游击队，孤家寡人，小米加步枪。”
陈国群的“小米加步枪”所指正是当下地方审计机关普遍存在的审计经费紧张的现实，而经费捉襟见肘也仅仅只是地方审计体制种种困局的冰山一角。
2004年，在回应审计署对《审计法》修订征求意见时，大连审计局将一份洋洋万言的意见报告递到了审计署。在这篇名为《地方审计机关在依法审计中有关问题的思考》的报告中，大连审计局痛陈当下地方审计机构的四大困境：独立性缺失、强制措施弱化、经费严重不足、人员严重短缺。
而2003年山西晋城市审计局原局长杨林林上访《人民日报》更是凸现了地方审计的艰难，这位昔日的全国审计机关廉政勤政工作先进个人，仅因为审计出市科委主任违法违纪，“得罪了人”而遭遇落选。凡此种种显然表明，地方审计体制求变已箭在弦上。
双重领导无解？
其实无论是陈国群的“小米加步枪”的感叹，还是大连审计局的“四大困境”，归根结底，地方审计机关的艰难前行都缘于双重领导体制。
1995年颁行的《审计法》明确规定了地方各级审计机关在地方政府行政首长领导下开展审计工作———“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”。
双重领导体制使地方审计机关的审计经费、人员编制受制地方财政。《审计法》第十一条规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”
“这应当有所改变。”在接受记者采访时，北京市审计局办公室的官员称，“只有审计经费得到保证，审计工作的独立性才能得到保证。”
但要改变这一点显然不容易。在记者获得的审计署去年5月完成的《审计法》（征求意见稿）中，在第十一条中仅增加了“审计机关遇有履行职责必需的经费不足情形时，可以依照法定程序向本级人民政府行政首长申请追加。”
“这仍没有对地方审计经费进行硬化。”有专家对此变动做如是评价。据了解，目前审计经费保障仅仅列入《审计法》和地方有关审计行业的法规和制度，而没有列入《财政法》、《预算法》和其他有关财政部门的法规制度中，“这对财政机关呈非刚性约束，有些地方尤其是市县两级机关的审计经费，有的甚至是审计人员的工资都得不到基本的保障。”由此带来的后果就是加大了地方审计机关对地方政府、地方财政审计工作的难度。
南京审计学院副院长尹平是学术界较早进行地方审计体制改革的研究者之一，三年前他就撰文呼吁对地方审计体制进行改革。“国家审计署是最高审计机关，向国务院总理负责并报告工作，其责任关系是单向的；但是地方审计机关却面临着业务管理和行政管理的双向领导，分别接受来自上一级审计机关和本级人民政府的指示。”因此，在他看来，双重领导体制的存在迟早会导致矛盾发生。
中国人民大学商学院教授朱小平也认为：“地方审计厅局受地方政府领导，审计工作的确受到很多局限和干扰。”
但据记者了解，尚未经过全国人大审议的《审计法》修订稿并未做出多大的突破，对于直接规定双重领导体制的《审计法》第八、九条，修订意见稿未做出变更。今年5月，审计长李金华在接受香港《文汇报》采访时更是明确了双重领导体制不动、垂直管理暂不实行。李金华的解释是，目前审计体制是由宪法规定，如有改动则首先要修改宪法，而中国短期内不会因此修宪，并认可地方审计机关由当地政府管理。
审计特派员：无奈之举？
尽管近期内地方审计机关归属中央审计机关的垂直管理可能难以迈出步伐，但是如何优化地方审计已是摆在审计署面前的现实命题。
审计特派员就是一途。据了解，审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。审计特派员根据审计机关的授权，依法进行审计工作。目前审计署共设有18个审计特派员办事处，基本涵盖了全国所有地区。
“京津冀特派员办事处设在天津审计，负责北京、天津和河北省省（市）级的财政预算执行情况以及审计海关总署、国家税务总局、中央国库驻北京、天津及河北省分支机构的财务收支等等审计工作。”北京市审计局办公室官员对记者说，“有些地方审计机关的审计工作可能会与特派办重合。”据其介绍，北京市审计局一般是直接配合审计署进行审计工作，“比如对于奥运项目的审计。”
但事实上，目前审计署的特派员审计模式某种意义上正在试图绕过地方审计机关对地方政府进行审计，重点的审计工作一般依靠审计署以特派员的形式进行审计。
今年“五一”前夕，审计署公布《云南省大姚地震救灾资金审计结果》，爆出3．6亿元救灾款中，近1亿元资金被当地政府挤占挪用或未及时下拨。这项审计工作即是由审计署社保司牵头，昆明、武汉、长沙、太原四个特派办以及山西审计厅共同完成的。
如此巨额的资金挪用，地方审计机关为什么不能及时发现呢？
“不是说不相信地方审计人员。”该专家有些无奈地感慨。
朱小平也认为，“目前这种领导架构，决定了他们在对地方政府的审计难以做到尽职尽责，且阻力很大。”这也是近年来特派员队伍不断扩充的原因，但增加编制，也无法满足审计现实的需求，因为“审计资源是有限的，但审计对象太多了”。
据了解，正在修订中的《审计法》也力图收紧审计署对地方审计机关的节制能力。在记者获得的《审计法》征求意见中，即增加了“地方各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意”的条款。此外，由于审计监督工作的特殊性，审计机关负责人容易受到打击报复，此前中组部和审计署曾就此联合发文作出过规定，此次修订拟将其以法规条文形式固定下来。
“这既是审计署对地方审计干部的撑腰，也是双重领导模式下地方审计体制改革的微调。”一位不愿透露姓名的专家对此评价道。
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