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实习生 方会磊 本报记者 李爱明
“审计署每年的审计公告，在发布之前都得到了审计对象的同意，是有选择地公布审计结果。即使有些审计结果不涉及保密内容，但由于没有经过审计对象的同意都未能让公众知晓。”一位接近审计署的人士日前向记者透露。
该人士说，目前的行政型审计模式虽然获得国务院领导的极大支持，但是审计署本身无法超越国务院，于是一些重大项目的经济审计趋于形式，部委之间的利益博弈也在损耗审计力度。
事实上，这些仅涉及当下审计体制诸多方面中的一端。在历经22年审计艰难之后，中国审计体制正日益迫近一次严峻的“转身”考验。
审计“人治”
几乎从审计署成立之初就伴随着对其定位问题的分歧。
1982年12月4日颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定要建立独立的审计监督制度，逾半年后的1983年9月15日，中华人民共和国审计署正式成立，在国务院总理领导下的审计署开始掌管全国的审计工作。
“当初在组建审计署时，也曾考虑将审计署置于全国人大领导之下，但将审计机关设立在政府，在政府首长领导下实行审计监督，可以将审计监督与政府经济监管职能高度结合，对审计职能发挥有利。”中国人民大学商学院教授朱小平说，“直属国务院总理领导，也便于审计署有效率地开展工作。”当时，“弱人大、强政府”也是历史形成的政治现实。
然而，在1998年李金华上任之前，审计署在中国的政治生活中一直处于事实上的默默无闻的状态。这固然有其复杂的政治原因，但行政型审计体制和双重领导模式，无疑使得审计机关的监督职能在“叠床架屋”的中国政治机构设计中耗尽了执行力。
“李金华强势是因为两届总理都强力支持审计工作。”有专家如是说，行政型审计模式能在政府首脑的支持下发挥强大的威力。的确，从1998年起，审计署刮起的“审计风暴”一年猛似一年。审计署成立20多年里，共追还被挤占挪用的资金1300多亿元，而这其中，李金华任内的1998年至2003年就追还挤占挪用资金1081亿元，占追还总额的八成以上。
转轨过程中国内的经济大案背后牵扯出的政治大案，也让中国老百姓对审计署每年的审计报告拍手称快，甚至有人将李金华誉之为当代“青天”。但是，舆论持续关注的同时，从李金华审计报告里传出的却是相关部委“屡审屡犯”、“犯而不纠”的现实。有媒体开始说，“审计风暴出现了审美疲劳”，也有的说“审计风暴雷声大雨点也要大”。
但这一切又岂是审计署所能左右？
“行政型审计模式带有很大的审计‘人治’的色彩。国务院领导重视，审计工作开展得风风火火，部委利益冲突大，审计工作整改难度就随之变大。”一位不愿透露姓名的专家说，“审计署现在只是进行有限授权下的审计监督，还无法像宪法中所说的那样完全进行独立的审计监督。”
改革抉择
尽管目前国际上国家审计体制多达四种：立法型、司法型、独立型和行政型，但事实上，摆在中国审计体制改革面前的道路只有两条：选择行政型模式或者选择立法型模式。
该走哪条路？
“学术界对这个问题进行过认真而又激烈的探讨。”朱小平说，审计体制模式之辩背后凸现的是对审计机关独立性的考量。
与此同时，政治层面的改革设想也开始启动。自从李金华刮起“审计风暴”之后，几乎在每年年初的全国两会上，都会有委员代表提出与之相系的议案建议。
在今年的两会上，辽宁省人大代表王淑媛建议，修改《审计法》等相关法律、推动审计体制改革从行政型模式向立法型模式转变，即隶属于各级人民代表大会及其常委会，从国家宏观经济调控体系中独立出来，成为对国家宏观控制的“再控制”，即从国家行政职能中脱离出来，成为立法机关监督行政职能的手段。
全国政协委员张道宏向政协大会提交提案，建议改革目前的审计体制，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别。
全国政协委员墨文川提交提案建议，将审计经费单列入国家预算，改革目前中央审计机关与地方审计机关的关系，省级以下审计机关由中央审计机关垂直领导。
而早在2003年的两会上，人大代表、湖北省审计学会副会长叶青即向全国人大提交议案修改《审计法》和审计机关直接对立法机关负责。
但对于这一切，李金华并没有表现出很多的热情，在接受媒体记者关于“升格是否有利于审计工作”的采访时，他以“不一定”来回答，并说“我看这不是升格不升格的问题”。李金华的回答也印证了审计署在体制改革中的倾向。据接近审计署的人士透露，审计署内部仍倾向于行政性的模式定位，“背靠国务院这棵大树，审计结果的执行力度会大一些。”该人士说。
“立法型审计模式的构建，无疑可以从法理和权力归属关系上赋予审计机关更大的操作空间，但离开政府尤其是国务院的直接领导，这种改革方向能否取得实际的审计效果还有待观察。”朱小平认为，审计体制本身无所谓好坏之分，只要适合本国国情，能真正发挥经济监督和制衡作用的就是最有效的。“审计体制改革还是应该从中国的政治实际出发。”另据了解正在运作中的《审计法》修订也拟采用渐进的方式对待审计体制的改革，重在细化审计机关与上下级政府之间的权力边界。
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