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本报记者 汪生科
北京报道
趋势
变化总是在细微之处。
体察出这一味道的，是来自江苏基层的全国人大代表姜德明。他在今年人大会上提交了35条议案，占991条总议案数的1／30。全国人大代表近3000名，按数学换算，姜德明一个人议案数量相当于100个人的总量。
与往年不同，姜德明注意到了一个趋势——991件议案中，有512件议案提供了法律草案文本，占议案总数的51.6%(大会副秘书长盛华仁在做关于代表议案处理报告时公布的数字)。
就是这51.6%，让姜德明感到了压力。“我只有3条议案有法律文本。”姜说。
据全国人大江苏代表团议案组介绍，跟往年相比，今年对议案要求严了起来——议案要有案由、案据和方案，法律草案则要求有具体条文和说明。
“3月12日，全国人大办公厅召集我们各省代表团开了个座谈会，主要就是谈代表议案的规范化问题。”江苏团议案组有关人士说。
其实，在开会前，姜德明就得到多次传达，今年代表写议案有了严格要求。
“我们现在一般都知道，只有全国人大职权范围内可以解决的事，才能提议案，并且要站在全局的高度上提，这样就只能提立法和法律建议。但没想到写法上这次这么严。”姜德明说。
因此，今年各代表团提交到大会的991件议案，全部是法律案。这被认为是1983年六届全国人大一次会议开始实行代表提出议案制度以来，议案首次全部符合规范要求。
这一新的改革措施在2005年的全国人大工作中得到了明确。全国人大委员长吴邦国在工作报告中说：“代表提出的议案应当是全国人大职权范围内的重大事项。代表法规定，代表议案应当有案由、案据和方案。法律案最好有具体条文和说明。领衔提出议案的代表事前要向联名附议的代表提供议案文本，介绍有关情况。”
议案规范化
议案文本上的规范，许多代表还是感到了压力。姜德明认为，根据要求，法律案要有草案和详细法律条文，但他没有那么多的时间和精力，水平限制也是一个障碍。
姜德明是九届和十届全国人大代表，据他介绍，能有今天这样的提案数量命中率，其间经历了一个不断的提高过程。他举例说，前3年，他也提交了一些议案，但一个都没选上；第四年，他提了2个，用了1个；第五年提了4个，用了2个；第六年，提了13个，用了11个，第七年，提了48个，作为议案的有44个；第八年，也就是今年，提了36个，最后作为议案的有35个。
而姜德明说他现在之所以能提出那么多议案，是因为他天天在想议案，时时在收集资料，“光家里档案袋就有100多个。”
如河南省代表团李起胜代表在分组讨论全国人大常委会工作报告时说，对代表所提议案加强了规范，要求具体而严格，但是也要从我国国情出发。他认为，如果对代表议案过于严格，程序过于复杂，会在一定程度上影响代表提议案的积极性。
这些发言显然引起了大会的重视，常委会并做了一定的修正。记者注意到，在关于《全国人民代表大会常务委员会工作报告》修改情况的说明中显示，常委会原先工作报告关于这一块的论述是“代表议案应当有案由、案据和方案，法律案还应有具体条文和说明”，经修改后为“代表议案有案由、案据和方案。法律案最好有具体条文和说明。”
在国家行政学院政治学博士邓名奋看来，议案规范化，正是加强人大职能、发挥人大作用的一项举措。
熟悉全国人大会议的人一般都知道，每年人大会上，总会出现那么几个“议案大户”，如上文提到的江苏团姜德明、安徽团童海保、浙江团周晓光等。每个人一般都能提出三四十条议案。
特别的是，这些人大多是来自基层的代表，如姜德明是江苏省射阳县人大副主任、农技站的副站长，童海保则是来自安徽省马鞍山市的区检察院检察长。
议案要求上的提高，显然对代表提出了新的要求，因为全国人大近3000名代表，来自不同行业的方方面面。
“现在议案规范化，推进人大代表专职化的一系列措施也要跟上才好。”邓名奋说。
这方面的声音在这届人大会上渐渐显露了出来。
代表们在呼吁加强学习、提高自身素质同时，也提出了加强人大代表专职化的一些具体措施。如全国人大常委王学萍在参加海南代表团审议时也说，法律案要求代表个人提供法律文本困难较大，可否考虑在提供文本方面，加上“人大常委会的办事机构要密切配合，做好服务工作”的内容。
山东代表团代表金兰英还建议，要为代表履行代表职责提供必要的经费保障。
进一步发挥人大代表的作用
议案上的变化，只是人大今年改革的一个很小部分。更多的改革还在进一步的酝酿中。根据吴邦国委员长的报告，充分发挥代表作用和加强常委会制度建设，是人大今年主要的一项工作。
“2005年要重点做好两方面的工作：一是进一步发挥代表作用，支持和规范代表依法履行职责和行使权力。二是加强全国人大常委会的制度建设。”吴邦国委员长在报告中说。
在加强代表工作上，提出了三个方面，分别为：保障代表的知情权，认真办理好代表议案，增强代表活动实效。
报告说，保障代表知情权，是提高代表审议质量的一个重要环节。例如对政府财政预算，河南省代表团的一位人大代表说，一些代表对预算看不懂。
而这在人大问题专家蔡定剑教授看来，审议国家财政预算，恰恰是人大最应该切实履行的职责。
有许多代表认为，以往代表们之所以对类似财政预算报告这样的专业领域不甚了了，一个主要原因是事前没有进行必要的信息沟通，没有定期向代表提供有关经济、文化、社会等方面信息。
针对上述问题，今年人大常委会的工作报告中细致地提出，要及时向代表提供国家有关政治、经济、文化、社会等方面的书面材料，包括全国人大常委会公报和国务院、最高人民法院、最高人民检察院公报，国民经济和社会发展计划执行情况、中央预算执行情况，以及统计和分析资料等。
而根据全国人大副委员长许嘉璐在参加甘肃省代表团审议时的发言，2004年，各部委向人大常委会报告工作的主动性明显增强。
“(常委会报告)代表工作讲得非常实，落实好报告提出的各项措施，就会开创(地方全国人大)代表工作的新局面。”湖北省代表团俞正声代表说。
综合人大各代表团的会议简报来看，代表们在审议全国人大常委会的工作报告时，谈得最多的是进一步发挥人大代表的作用上。
如广东省代表团张余庆代表发言说，常委会把今年的工作重点放在发挥代表的作用上，抓住了根本，我很赞成。希望充分发挥人大代表作用的措施早日出台，尽快实施。
山西代表团纪馨芳代表则建议：中央在适当的时候，召开全国性的人大工作会议，或者就加强人大工作作出决定。
此间的一个背景是，去年是人大50周年纪念，胡锦涛总书记在纪念大会上发表了重要讲话，深刻阐述了坚持和完善人民代表大会制度最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
在具体的人大工作上，胡锦涛总书记从加强立法、监督、与人民群众联系和自身建设等四个方面对人大工作提出了明确要求。
这次人大常委会工作报告，把代表工作放在第一位，也就不难看出此中深意。
而研究人大制度的专家、北京大学政府管理学院副教授杨凤春更是提出，人大应该成为构建和谐社会的火车头。
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