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“以地生财”的制度安排
记者了解到，“三个暂停”期间，用地审批权上收，省级政府都没有批地权，诸如能源、交通、水利等重点建设项目急需用地，都需要到国土资源部批。
这毕竟是权宜之计。因此，国务院出台《决定》，意在恢复正常土地流转秩序后，从制度上对农地转让做出严格限制，防止违法违规用地出现反弹。
自去年下半年中央启动开发区大检查以来，中央关于严格土地管理的思路一以贯之。其中自然有收紧土地供应，以对过热的经济进行调控的经济含义；但除此之外，更为深远的考虑则是：保卫土地，守护农民的家园和他们的利益，以缓和中国城市化进程中持续愈演愈烈的土地冲突和阶层矛盾。
矛盾的深层原因隐含在现有不合理的制度安排中。《中华人民共和国土地管理法》规定，中国城市市区的土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。集体所有的农地使用权不能出让、转让或者出租用于非农业建设。任何单位和个人进行建设，需要使用农村集体土地，必须通过征地改变其产权属性，将集体土地转为国有土地，然后由各地政府通过土地一级市场以划拨、租赁等方式让渡使用权。
依照法律，征用土地必须给予土地原主人一定补偿。《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的610倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征用前3年平均年产值的46倍；至于地上附着物和青苗的补偿标准，则由省、自治区、直辖市自行规定。
北京大学中国经济研究中心教授周其仁认为，这种制度设计本身就鼓励了政府经营土地的牟利冲动。“一方面，《土地管理法》规定政府征用农地按照被征用农地的农业用途给予补偿，另一方面，法律又允许政府按‘土地的城市建设用途的市值’把征得的土地批租出去。如果说征用农地成本与批租土地收益之间的差额意味政府经营土地的红利，那么‘无偿划拨’与二级城市土地的市值之间的差额就显示了‘划拨权’的权力租金。”周其仁感叹。
有关专家介绍说，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企业占四至五成，村级组织占近三成，农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。
于是，低价征用，高价出让便成为各地政府增加财政收入的“制胜法宝”。以几万元一亩的价格征来的土地，“几通一平”之后，以几十万元甚至上百万元一亩出手卖给开发商，中间之暴利不言自明。
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