易宪容：中国房地产市场的公共性

　　易宪容

　　所谓的公共性，按照德国哲学家哈贝马斯的看法，就是公共领域——“首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。”它是“介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是公众在这一领域对公共权威及其政策和其他共同关心的问题作出评判。”在这个公共空间里，它既可以整合和表达民间要求所形成的观点并传播，又能使公共权力接受来自民间的监督与约束。

　　那么，中国房地产市场为什么是一个公共性的问题？这要从以下三个方面来理解：个人居住权的天赋性；多数公民利益相关性；中国土地的国有性。这是中国房地产市场发展的前提与根本。

　　中国

房地产市场并非仅是一个纯粹的私人品市场，而且是一个具有相当程度的公共属性产品的市场。首先，从个人居住权的天赋性来看，房地产的公共性，就是指中国每一个公民的基本居住权具有根本上的优先性。这是房地产市场存在与发展不证自明的公理。因为，每一个公民的居住权是现代文明社会的基本标志，也是每一个公民的基本权利。比如，在最近国务院关于解决城市低收入居民问题的24号文件里，也对此有明确的规定，同样肯定了房地产就是一个重要的民生问题。房地产市场的发展就是要改善居民的居住条件与提高居住的住房福利水平。在这样的公理体系下，中国的房地产市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等方面只能是在这个基础上建立、延伸与拓展。国务院24号文件是对以往政策的纠偏，但仅对城市低收入居民住房保障进行制度上的界定还不够，因为居住权问题并非是低收入居民的专利，而且是每一个中国公民的权利。

　　中国房地产市场的公共性还表现在多数公民的利益上。因为，作为社会主义国家，中国的经济发展，比如房地产的发展，并非仅仅是要追求ＧＤＰ高低，追求房地产增加多少产值，而是要看是否符合绝大多数人的利益，是否增加全体中国人的住房水平。如果我们的房地产市场仅仅是富人的市场，仅仅为少数人服务，那么就与公众的利益是完全背离的。比如，目前国内快速飚升的

房价把80％以上中低收入民众都推到了房地产市场之外。正如有研究者所指出的那样，目前中国的人均收入只有美国的1／23，却要承担比美国高数倍的住房价格。

　　中国房地产市场的公共性还在于土地的国家所有。人民有权利来转让或收回国有的土地，有权利来共同分享土地的增值，也有权利来分享土地附属物的溢价。但是，就目前的情况来看，由于中国的要素市场发展不成熟，制度规则对政府权力界定不清，土地管理制度存在缺陷，国有土地成了少数人谋利的工具，也成了少数人掠夺绝大多数人利益的重要方式。

　　在当前中国空前的城市化发展和基础设施的建设过程中，所有的土地及房地产增值都是非常巨大的，而这些增值与政府在城市基础设施和服务开支密不可分，政府的投资被资本化入房地产的价格中。对这笔非常巨大的土地及房地产增值，如果不以制度化的方式来处理与回收，不仅会造成整个社会财富严重分配不公，也会导致国有资产“流失”。

　　因此，既然住房问题首先是一个重大的民生问题，那么政府就要将其当做重大的公共问题来思考。房地产问题所面对的是全体的国人，由于阶层、财富收入水平、对住房需求偏好、不同的居住文化等方面的原因，如果不采取公共性决策方式，那么其所出台的政策要满足全体人民的不同需求是不可能的。

　　近几年来，政府对房地产市场的宏观调控越来越多，效果却越来越差。关键就在于政府职能部门一直狭隘地把中国房地产市场仅仅看做是一个私人品市场的问题。在这种情况下，房地产政策就不能够采取民主、科学的公共政策的议程设置，而仅是由少数政府部门的几个精英来确定，甚至于被特殊的利益集团所捕获的少数精英阶层来设定。这就使得中国的房地产市场不可能达到相关利益者的利益关系平衡。

　　其次，中国房地产市场的公共性还体现在房地产市场资本化过程中巨大的财富溢价如何分配的问题。这里既有土地的溢价，也有土地附着物的溢价。如果把房地产市场仅看做一个私人品的问题，那么这笔本该属于全国人民的巨大财富就会被看做是房地产

开发商及地方政府经营的结果，而轻易地流入少数人手上。

　　早些时候，房地产开发商能够以十分低的价格从政府手上协议转让获得大量的土地，并将这些土地囤积起来、甚至于把房产囤积起来推高房价。从市场的角度来看，从住房的私人品性质来看，这样做无可厚非。对房地产企业来说，利润最大化是其本性。但是问题就在于政府忽视了房地产的公共性，没有把房地产市场的巨大溢价看做是全国人民共有的一笔财富，从而让房地产开发企业轻易地获利。可以说，如果没有政府大量的基础投资与服务投入，那么这笔溢价是不可能产生的。因此，如果这笔溢价仅仅成为房地产开发企业的利润，那么对全体中国的居民来说是不公平的。比如，目前一些发达地方政府都把土地及土地收入仅作为地方所有，那么它对国有土地制度下经济落后地方来说也是不公平的。

　　最后，中国房地产的公共性还表现在房地产市场政策议程设置的公共性上。因为，在任何社会中，政府的资源都是有限的。面对着这有限的资源，在具体决策之前，政府不得不做出抉择。那么为什么有些房地产市场问题会拿到台面上讨论，而另一些问题则被排斥在外？我们民众必须了解：政府在制定房地产市场政策时，其议程是如何设置的？谁参与这些议程的设置？

　　近几年来，中国房地产市场出台的政策可谓频繁，但是不少政策不仅内容的公共性不足，而且在政策议程设置上也不具有公共性，从而使许多重大的房地产市场问题，特别是涉及广大民众切身利益的重大问题不能够进入房地产政策议程设置。如果连政策议程设置都无法进入，那么要解决这些问题是难有保障的。

　　总之，公共性是房地产市场最为重要的方面，房地产的公共性需要研究的内容也很多。在此挂一漏万地作一些讨论，但愿以此为起点，引起国内学术界同仁更多的重视。