蔡昉：发掘劳动力供给的制度潜力

　　——蔡昉研究员在中国就业促进会“促进就业与经济发展良性互动高层论坛”上的讲演

　　蔡昉

　　中国的劳动力成本与发达国家和许多发展中国家相比，在相当长的时间里仍将是低廉的，因此，中国经济很快丧失劳动密集型产品的比较优势和竞争力的判断和担心仍然过早，劳动力市场供求关系的变化，并不意味着产业结构应该从劳动密集型向资本密集型转变。即使在将来劳动力出现绝对短缺，资源禀赋结构发生了实质性变化的情况下，只要能够实现经济增长方式的转变，仍然可以获得动态比较优势的收益，寻找到新的经济增长源泉，而完全可以规避重化工业化的发展阶段。

　　一、经济社会发展中的就业优先

　　十六大以来，党中央对就业高度重视，一方面，将其作为正确处理改革发展稳定关系的重要内容，要求大力促进就业和再就业，认真做好社会保障工作；另一方面，把健全就业、收入分配和社会保障制度作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务，要求把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置。同时，在“十一五”规划中对就业和保障事业的发展做出了部署。在十六届六中全会上，把“社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”明确为到2020年，构建社会主义

　　关注就业问题的学者和政策研究者，一直倡导在政策制订和执行中树立就业优先原则。即政府在制订各项社会和经济政策时，要以就业为标准排定政策取向的优先序。这包括：在确定一项发展或改革政策实施的先后次序时，以有利于扩大就业的政策为优先考虑；在规划地区发展和产业结构布局时，以劳动密集型产业的发展优先；在制订有关产业组织政策时，以吸纳就业能力强的中小企业发展优先；在利用各种政策手段调控宏观经济时，将恢复和扩大就业增长作为优先的考虑因素；在规划政府投资和引导社会投资时，参照各行业的就业吸收能力确定重点投资领域的优先顺序。这样，就会形成劳动力市场机制充分发挥、劳动力素质得到迅速提升、周期性失业得到充分调控的良好局面，社会发展、经济增长与就业增长的同步才具有了现实基础。

　　学者和政策研究者的这种努力，已经得到了政策制定者的认同和支持。最近，国务院有关领导同志在国务院召开的部分省市就业再就业工作座谈会的讲话中，特别强调了做好就业再就业工作要注意把握好“三个转变”，即“努力把经济持续健康发展的过程变成促进就业持续扩大的过程，努力把经济结构调整的过程变成对就业拉动能力不断提高的过程，努力把城乡二元结构转换的过程变成统筹城乡就业的过程”。这“三个转变”实际上是一个在经济社会发展中树立就业优先原则的一个概括表述。我将结合我国就业扩大的经验和劳动力市场形势，谈谈对“三个转变”的认识。

　　二、“三个转变”的实践效果

　　如果不了解中国二元经济转换和体制转轨的特征，就很难认识中国特色的政府积极就业政策和劳动力市场发育的效果，从而形成关于城乡就业形势的不正确或者过时的认识，妨碍对中国经济发展阶段性变化做出正确的判断。在一些国外学者的论述中常见的错误认识和思维定势包括：(1)认为中国自20世纪90年代后期以来经历了就业的零增长；(2)经济改革造成劳动力市场冲击，表现为下岗、失业和就业没有增长；(3)描述了大量的就业困难和劳动力流动障碍，却较少揭示改革取得的进展；(4)一成不变地认为中国仍然存在取之不尽、用之不竭的农村剩余劳动力。下面，我将通过对现有统计数据的梳理和解读，结合其他调查信息，尝试勾勒出关于劳动力市场现状和变化趋势的基本画面，做出劳动力供求状况和经济发展阶段的判断，并揭示政策含义。

　　政府积极就业政策的实施和劳动力市场的发育，推动了城乡就业的迅速增长。在整个改革开放期间，我国经济的高速增长一直伴随着城乡就业的扩大。GDP年平均增长率，在1979-2006年期间为9.7%，在1998-2006年期间为9.2%，2003-2006年期间为10.3%；城镇就业在这三个时期的平均增长率分别为3.9%、3.4%和3.4%。上述数字实际上没包括农村劳动力转移。从农村劳动力的重新配置或向非农产业的转移看，1998-2005年期间，乡镇企业就业年平均增长1.9%，农村私营企业就业增长18.1%。外出打工的农民工人数，从2000年的7849万增加到了2006年的1.32亿，每年平均增长9.1%，目前与城镇本地居民就业人数的比率达到46.7%。

　　另一方面，城乡就业的增长也对经济增长做出了巨大的贡献。我们较早进行的一项研究结果显示，劳动力数量增长对经济增长率的贡献率为24%，劳动力素质提高的贡献率为24%，劳动力转移的贡献率为21%，合计占到全部因素的近70%。观察人口结构因素对经济增长的总体效果，还可以从抚养比对人均GDP增长率的贡献率观察到，即抚养比每下降1个百分点，人均GDP增长率提高0.115个百分点，表明在整个改革期间，由于劳动年龄人口比重不断上升所导致的抚养比下降，对人均GDP增长率的总贡献率为27%。

　　三、劳动力市场的一些新特点

　　近年来，劳动力市场上持续出现劳动力短缺的现象，不仅是技工的短缺，而且是普通劳动力的短缺。从2004年开始出现这种情况，迄今为止没有得到缓解，而且波及的范围不断扩大。部分传统的劳动力输出大省也开始出现招工不足的情况。这一方面是由于我国经济持续保持高速增长，并由此产生了旺盛的劳动力需求。2002年以来，虽然由于下岗补贴向失业保险的并轨，登记失业率有所上升，但反映劳动力市场状况的调查失业率实际上是逐年下降的，即从2002年的6.1%下降到2005年的5.2%。另一方面，成功的计划生育实践所导致的生育率持续下降，也产生了人口年龄结构的后果，即新增劳动力供给开始下降的效应也开始在劳动力市场上逐步显现。根据人口预测数据，“十一五”期间，在劳动年龄人口总量大、比例高，不同类型的劳动年龄人口分别面临特殊的就业困难的同时，我国的新增劳动年龄人口将持续下降，到“十一五”末，会下降到800万左右。而且，此后这一趋势还将延续。这种人口结构的变化，加上非农产业就业机会的扩大，导致农村剩余劳动力人数和比例的大幅度下降。根据测算，以就地和外出转移2亿劳动力、农业中尚需要1.8亿劳动力计算，农村目前剩余劳动力人数只有1亿略强，剩余比例只有22%，其中一半年龄超过了40岁。

　　对于劳动力供求关系的这种变化，我们应该将其视为积极的效果和乐观的信号。首先，这是政府积极就业政策和劳动力市场发育的成效。一些学者在讨论就业效果的时候，常常把城乡就业总量的增长与经济增长及人口增长进行比较。就业的增长率与经济增长率的比较，就是所谓的就业弹性。具体来说，就业弹性就是一个百分点的GDP增长带来多少个百分点的就业增长。在1979-2006年、1998-2006年和2003-2006年三个期间，城镇就业的GDP增长弹性分别为0.402、0.370和0.330，虽然反映了近年来重化工业化倾向对就业效果的负面影响，但仍然是一个不错的成绩。我们为什么只看城镇就业的GDP弹性呢？这是因为，对于中国这样一个处于二元经济结构转换和体制转轨双重过程中的国家，农业产值比重和就业比重都应该逐步下降，因此，就业增长的效果主要表现在非农产业就业或城镇就业的增长。例如，在2000-2006年期间，城乡总就业的年平均增长率为0.97%，而城镇就业年均增长率为3.41%。看上去城乡就业增长率还低于2000-2005年期间1.41%的劳动年龄人口增长率，但是，由于总人口的年平均自然增长率只有0.65%，意味着劳动年龄人口的增长率即将下降。实际上，如果城乡就业增长能够保持目前的水平，解决城乡就业特别是农村劳动力就业的非农化，形势将是乐观的。例如，根据预测，2005-2010年劳动年龄人口的年增长率将下降到0.93%，2010-2015年为0.46，再以后则变为负数。

　　其次，这种劳动力供求关系的变化带来了改善劳动关系的机遇。劳动力短缺的一个必然结果就是普通劳动者工资水平的提高，从而劳动力成本的上升。一方面，20世纪90年代后期以来，正规就业劳动者的工资在各个行业都一直呈上升趋势；另一方面，自从出现劳动力短缺以来，普通劳动力的工资迅速提高。根据农户调查资料分析，农民工的人均月工资水平，2004年增长2.8%，2005年增长6.5%，2006年增长11.5%。可见，工资增长呈现逐年加快的趋势，2006年的增速已经超过了经济增长速度。由市场供求因素推动的工资上涨，无疑对于改善普通劳动者的生活状况、缩小收入差距有着积极的意义。同时，这种劳动力供求关系的变化，也意味着我们面临一个调整劳动关系、改善工作条件、制订相应的善待农民工措施的重要关头。

　　四、对积极就业政策的挑战

　　关于劳动力市场形势的上述判断，并不意味着我国劳动力丰富的国情有所改变，劳动密集型产业的比较优势，在相当长的时期内也不会消失，更不意味着促进就业工作可以有丝毫的松懈。相反，新的形势对政府积极就业政策提出新的挑战，对劳动力市场发育提出紧迫的任务。

　　必须指出的是，劳动力供给的人口结构潜力仍然很大。从总量的角度观察，实际上，我国劳动年龄人口在很长时间内，都将处于很高的水平，2030年的总数为9.66亿，仍然高于2005年9.34亿的水平，并且在2005-2015年期间，仍然将保持年平均0.7%的增长率，2005-2020年期间保持0.4%的增长率。占总人口的高比重也将保持，2030年仍然高于全部人口的2/3。也就是说，劳动年龄人口规模大、比重高的特点，将在相当长的时间内保持。

　　此外，我们目前所观察到的仅仅是劳动力供给减少只是增量意义上的，存量意义上的资源禀赋结构尚没有发生根本性的变化。这就是说，资本密集型产业并未获得比较优势。国外学者按照要素密集程度，计算和观察目前具有显示性比较优势的1700多种中国制造业产品，发现其中主要是非熟练劳动密集型产品，居第二位的是技术密集型，随后是人力资本密集型，最后是自然资源密集型，资本密集型产品尚没有占据任何地位。而且，2003年与2000年相比，这种情况没有发生很大的变化。中国的劳动力成本与发达国家和许多发展中国家相比，在相当长的时间里仍将是低廉的，因此，中国经济很快丧失劳动密集型产品的比较优势和竞争力的判断和担心仍然过早，劳动力市场供求关系的变化，并不意味着产业结构应该从劳动密集型向资本密集型转变。即使在将来劳动力出现绝对短缺，资源禀赋结构发生了实质性变化的情况下，只要能够实现经济增长方式的转变，仍然可以获得动态比较优势的收益，寻找到新的经济增长源泉，而完全可以规避重化工业化的发展阶段。

　　发掘劳动力供给的潜力，一方面，可以让更多的劳动者参与到市场经济活动中来，从而更充分地享受经济快速发展的成果，另一方面，也可以在经济结构实现根本转变、劳动生产率显著提高之前延长中国经济竞争优势的时间。而一些政策调整可以既惠及劳动者，又增加劳动力供给的潜力。因此，政府积极就业政策面临的新挑战是如何进一步创造就业机会，同时发掘劳动力供给潜力。把过去主要针对城镇就业和再就业的积极就业政策，扩展为城乡一体化的就业和保障政策，是面对新形势政府政策演变的必然方向。具体而言，通过发挥劳动力市场机制配置劳动力资源的基础作用，政府和全社会的努力应该在以下几个方面取得更大的突破。

　　首先，通过树立就业优先原则，进一步推动“三个转变”。最大化创造就业机会，归根到底不是一个部门的努力可以达到的，而需要依靠所有的经济社会政策综合作用。经济增长本身既可以是就业友好型的，也可能是就业排斥型的，因而对于就业岗位的创造和失业的治理，经济增长速度并不是万应灵药。因此，扩大就业首先必须成为政府经济政策的一个独立目标，而不能被淹没在经济增长目标之中。进而，它又应该成为政府制定经济政策的一个优先目标，排在政策优先序的首位。相应地，对各级政府业绩的考核和政策效果的评价，都应该把就业问题的解决放在优先位置。这也有利于克服过度追求GDP目标的政府动机。这方面的政策手段包括，实行有利于扩大就业的经济发展战略，即国家制定的经济增长和产业调整的战略性决策，应以创造就业岗位和扩大就业机会为中心；实施积极的就业促进政策。通过劳动和社会保障部门的跨部门协调，为就业提供良好的服务，以实现最大化就业的目标。

　　我们高度强调就业的重要性，并倡导树立就业优先原则，并不意味着重视就业目标而忽视经济增长目标。实际上，树立就业优先原则，本身就包含着把经济增长置于政策优先序的重要位置，以及作为扩大就业的前提和必要条件的意思。无论就中国目前所处的历史时期，还是从其所要达到的发展目标来说，经济增长目标绝不可以放弃。但是，理论和发展经验都表明，把就业放在第一位，反而可以保证增长目标，相反则不然。

　　其次，通过制度改革和制度构建，为农村劳动力转移创造更好的政策环境。目前，农业中仍然需要1.8亿甚至更多的劳动力投入。但是，按照发达国家的标准，这个劳动力与资本和土地的比率仍然太高，导致农业劳动生产率低下，也是农民收入不能提高的根本原因。目前发达国家的农业劳动力比重，英国为1.2%，美国为2.5%，澳大利亚4.0%，即使最高的日本，也只有5.6%。而按照官方的统计，2006年中国的农业劳动力比重仍然高达42.6%。即使按照一些调查显示的，目前中国农村劳动力中有大约48%，即2.3亿已经实现了转移，目前务农劳动力也占全国7.64亿劳动力总数的32.7%。此外，无论是就地转移还是外出的非农就业，都处于不稳定的就业环境之中。因此，在农业技术进步和效率改进的同时，应该加快户籍制度改革的步伐，消除目前劳动力市场上存在的对农民工的歧视，可以加大农村劳动力转移的激励，为农村劳动力在城市劳动力市场上创造公平的就业环境，将有助于增加劳动力供给。由于目前农村剩余劳动力的年龄已经偏大，创造更通畅的转移环境尤其重要。

　　进一步改革城市公共服务体系，使其适应城乡劳动力市场一体化的要求，也将有助于扩大劳动力供给。目前，城市的住房体系对农民工的需求未予以充分考虑，城市改造在很大程度上增加了农民工在城市的生活成本，降低了他们在城市工作的可能性。此外，教育和医疗服务体系的城乡一体化也将有助于促进农村劳动力的进一步转移，并增加他们在城市的有效劳动供给时间。

　　第三，进一步理顺城市劳动力市场上的一些制度，治理摩擦性失业和结构性失业，遏制劳动参与率下降的趋势，从而更加充分利用现有劳动力资源，增加城市劳动力供给，也将有助于缓解劳动力短缺。在我国目前的失业率构成中，2/3以上的因素是摩擦性和结构性的自然失业率。治理这种自然失业现象，并不能靠追求GDP的增长率而做到，而更主要的是要完善劳动力市场功能，提高政府和社会提供就业信息、就业培训等服务的能力。目前，我国城市劳动力市场上的实际退休年龄为51岁左右，而美国、日本和欧盟等主要发达国家都在60岁以上。在我国，50-64岁年龄段的劳动年龄人口，占全部15-64岁劳动年龄人口的20%。也就是说，如果实际退休年龄只有51岁的话，劳动力资源便被大大浪费了。在人口老龄化日益严重、社会养老的压力逐渐增加的情况下，规范退休制度、增加老年劳动力供给也非常迫切。

　　最后，恰当运用劳动力市场规制和劳动力保护手段，积极改善劳动者待遇，让更多的人分享经济增长好处。在近年来城镇就业不断扩大、农村劳动力转移加快、调查失业率持续下降的同时，也出现了灵活就业带来的劳动力市场非正规化倾向，导致就业不足、收入没保证、社会保障和社会保护覆盖水平低等问题。例如，在充分利用最低工资制度这个法律手段，防止少数企业侵犯劳动者权益的同时，改善劳动者待遇的政府手段，主要应该是随着财力的增强，逐步提高社会保障的水平和覆盖率。这些都是保护劳动者、提高劳动力供给的有效激励。但是，政府应该做的主要工作在于完善社会保障方面。与此同时，应该避免政府对劳动力价格形成机制的干预。加强最低工资制度的执行力度，比不断调整其标准更为重要。如果将其作为干预工资形成的杠杆，就可能偏离劳动力市场均衡工资水平，人为提高了劳动力成本，反而不利于就业的扩大。

　　讲演者小传

　　1956年9月生于北京。先后毕业于中国人民大学、中国社会科学院研究生院。经济学博士。现任中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长，博士生导师。1998年获国家级“有突出贡献的中青年专家”称号；2003年被7部委授予出国留学人员杰出成就奖。兼任中国人口学会和中国农业经济学会副会长、农业部软科学委员会委员、劳动与社会保障部专家委员会委员等。著有《中国的二元经济与劳动力转移-理论分析与政策建议》、《十字路口的抉择-深化农业经济体制改革的思考》、《穷人的经济学》和《中国劳动力市场发育与转型》等，合著《中国的奇迹:发展战略与经济改革》和《中国经济》等，主编《中国人口与劳动问题报告》系列等。