税收高增长的隐忧 政府集中财力越大效率越差

　　本报记者　王延春 邹卫国 北京报道

　　每到岁末年初，税务部门总是很会拿出一张优秀的成绩单。这几年中国税收连续高增长，每年税收增长都保持了5000亿元左右的规模。

　　2004年，财政增收5900亿元，中央财政实际比预算超收2537.71亿元(未扣除新增出口 退税指标)。2005年，全国税收超过3万亿元，税收增加5000亿元。

　　怎么理解税收的巨幅增长？当政府集中了大量财力的时候，如何才能控制不乱花钱的动机？为此本报记者采访了中国财政学会副会长、中国人民大学财政金融学院安体富教授、财政部财政科学研究所区域财政研究室傅志华主任和亚洲开发银行驻中国代表处高级经济学家彭龙运。

　　访谈

　　经济观察报：财税收入高增长已持续了几年。为什么会增长这么快，与经济增长是否匹配？

　　傅志华：在我国税收收入增长额中，相当一部分是由于税收超收形成。税收收入增长是指当年税收收入比上年税收收入增加额，既有年初确定的预算增长数，也有年末决算实际增长数；而税收超收则是指预算执行结果超过预算安排的税收收入，税收收入实际增长数超过预算增长数部分。

　　无疑，出现税收超收对于政府来说是一件好事。然而，如果形成一种连年的、大幅度的超收趋势，则值得从深层次上考虑其他原因和动机。事实上，超收原因中大部分是可以预见的，在预算规划制定过程中应当给予充分的考虑。但现实中大量增收因素我们似乎视而不见。这样就不可回避地提出了税收收入预算的准确性问题：如此多的税收增收因素未能充分考虑，以至政府部门不仅能“轻而易举”地完成税收收入任务，而且还能出现巨额超收。

　　税收收入预算不准确形成大量税收超收，本身就反映出预算执行的弹性较大，特别在现行制度下大量超收收入的使用问题必然影响到预算执行的严肃性。

　　安体富：如果看修正后的GDP，税收增长与GDP增长的匹配能好看一些。按税收弹性系数计算，税收增长速度比GDP增长速度，1999年弹性系数在2.45，2001年2.06倍，而2003年在1.05倍，2004年1.16，2005年1.43倍，可以看出，虽然税收收入总体高于经济增长，但逐渐趋于接近。

　　那么，为什么长期偏高呢？主要是结构问题。GDP当中有的对税收贡献大，有的没有贡献，有的很低，比如农业税的取消，这样税收和GDP很难挂钩。另外，从账面上看，国有企业扭亏情况好转，价格变化等因素也有利于税收增加。当然还有一点就是税收征管水平提高，征收率占应征收率1994年大约为50%，2003年提高到70%，提高了20个百分点。我觉得还有一个问题也不容忽视，那就是虚收的问题，收过头税，突出表现在1998年和2001年实施积极财政政策时期，税收每年定任务，层层加，最近两年有所好转，但一些不发达地区仍然存在这个问题。还有一种情况就是，当地为了招商引资，实行税收先征后返，造成虚收水分。

　　彭龙运：一般认为，税收的增长率与GDP的增长率是相一致的，但事实上，当经济结构处在巨大变化的时期这两者是很难匹配的。一方面，两者的统计口径不同，税收是按照现价计算征收的，而GDP增长率则是按照不变价或者叫可比价核算的。如果统一按现价或可比价计算，增幅预计只是几个百分点。另一方面，经济结构与税收结构也存在差异，比如不同行业税率不同，大小企业规模的征税规范程度不同等等，很难对应挂钩。

　　还有一个因素是外贸进口对经济增长的影响，与对税收增长的影响是不一样的。进口在GDP核算上是做减项的，但在税收上，只要发生进口了，那就会有税收收入，是增项。这也是税收收入增长会快于GDP增长的一个因素。

　　此外，就是这些年加强税收征收管理，加大税务稽查的力度，实施“金关工程”，跟踪纳税大户，这些也促进了税收收入的增长。

　　总之，在经济结构处于大变化的时期，各个行业发展不协调，不同行业的不同税收加大了这种差异。但是，税收增长与GDP增长不同步只能解释这个现象，不能具体算账。

　　经济观察报：钱多了，那么这些钱的投向就格外引人关注。财政有了更多的钱，应该怎么安排？

　　傅志华：预算确定的税收收入增长在年初就已经被预测到，并被安排到年度预算支出中，而税收超收则是“计划外”收入，其用途并未在批准的预算中反映。近年来我国预算执行结果表明，在税收大幅度超收的同时预算支出也基本同步“超支”，即每年有一千多亿元税收超收未纳入年初的预算安排，而由政府在预算执行中“自主”追加安排支出。

　　税收超收是先用于弥补赤字还是先用于建设？是不是在我国社会经济发展的现阶段，所有的预算支出方向都是“必要的”？此外，如此大量的税收超收收入由政府根据需要用于预算追加拨款，实际上打破了国家预算的整体安排和统筹规划。这也是一些“法定”支出，如教育法规定中央和地方政府教育支出增长要高于财政经常性收入增长，在年初预算审批时看起来“合法”，可结果却“不合法”的根本原因所在。

　　没有预算的准确性，就谈不上预算的公开透明性，更谈不上预算的严肃性。

　　彭龙运：这些年财政支出结构已经有了很大的改善，比如对农村医疗、农民工培训、环境等方面的投入加大。那么在扣除财政法定支出外，如何安排增量？我认为最应该优先解决贫富差距拉大的问题，这个方法不是把高收入者拉下来，而是将低收入者拉上去。这就需要依靠财政支出来扶助救济，我把这种财政叫做“益贫式”财政政策。将支出主要投向农村教育、医疗卫生，社会保障、低保体系以及环境和资源方面的完善，促进社会的和谐与公平。

　　安体富：今年

财政部门按照“五个统筹”和构建和谐社会思路安排支出投向，但如何制度化是个问题。国外财政部门的预决算是通过议会审议的，增收部分的安排必须经议会统一，不能随便改，我们尽管也有类似的制度，但不够透明，5000亿元的超收不能用完了再向人大报账。

　　今年强调向农村义务教育、公共卫生、贫困问题等方面倾斜，这个思路非常好，但是地方财政面临困难，全国一半是赤字县，地方的义务教育、

医疗保险等单靠地方政府做不来，现在是层层下放事权，层层上收财权，财政收支不匹配，事权与财权不匹配，这些是个制约。

　　经济观察报：不仅中央政府，一些地方财政收入的增长也是惊人的，但与此同时，地方政府的财政风险也不容忽视，在增收的背景下，解决地方债务是否可以有所作为？

　　彭龙运：发达地区和不发达地区两类地方债务性质不一样。一些发达地区举债是发展型的，是为了建

高速公路，而一些欠发达地区则是为了解决“吃饭”，借新债还旧债来发工资，维持机构运转。这样超过债务承受能力的地区并不少见。

　　一个必须做的工作是，首先要理清什么是地方债务，哪类是真债务哪类是假债务，哪类是隐性的哪类是显性的，哪类是发展型的哪类是维持机构运转型的，财政部对其进行调查摸底，制定出一个明晰的标准，掌握地方到底有多大规模的债务，然后中央与地方财政部门碰头协商出具体的解决之道，建章立制。现在的确是到了解决地方政府债务的时机，但切忌盲目“下药”。当然，依靠增收的财政收入来解决这个问题是不够的。

　　安体富：解决债务问题关键是解决基层的债务。我了解现在国家已经在一些地方试点解决债务管理问题，但增收并不意味着就可以拿出钱来补窟窿，必须是有一套成熟的办法。

　　经济观察报：在财政增收每年超过5000亿的同时，长期建设国债虽然已经减少，但去年的安排仍然是900亿，加上上年结转的部分，也超过了1000亿元，这种安排是否合理，目前是否意味着长期建设国债淡出到了一个比较好的时机？

　　彭龙运：我认为没有必要再继续发建设性国债了。政府继续投资会刺激投资过热。从1998年实施积极财政政策以来已经持续了6年时间，从时间上看工程也到了基本完结的时期了。即使没有完结的，启用正常财政基建支出也够了。并且从2003年到现在，经济已出现过热的苗头，不必要再担心增长不稳固的问题了。

　　如果要继续发国债，那么关键是看这个债的投向。是不是应该转移到社会性支出方面，把过去一直未解决，现在急待解决的问题通过债务“买”时间的方式来弥补、完善，如社会保障制度的建设、低保体系的完善等等。

　　安体富：不是财政收入增加了就不用发国债了，两码事。现在是长期性建设国债在逐年减少，但为什么不一下子取消？因为前几年积极财政政策实施的项目还没有完成，“振兴东北”、“十一五”基础设施建设等政府需要部分支持。

　　当然应该更多吸引民间资本，减少政府的投入，政府从赢利性投资中抽身，像支持国有银行上市股改这样的事今后减少参与。我认为目前1000亿元的盘子还是大了。

　　经济观察报：这是老百姓比较担心的问题。有什么办法来监督，使财政的钱花得有效率？

　　彭龙运：除了继续深化细化国库集中支付制度，部门预算制度，收支两条线分类制度等一系列正在推进的财税体制改革外，我认为还要做三件事：一是改变公共服务责任和提供服务的方式。政府应该提供公共服务但并不是所有的服务都必须由政府部门来做，可以通过合同委托、竞标承包等方式来运作，这样可以提高财政资金的使用效率。二是简化财政程序。现在是许多部门都涉及，非常复杂，大大小小的制度十分繁杂，究竟财政是怎么花钱的，具体花了多少，没有人能看明白。三是财政监督应该内外同时进行，现在财政部有监督部门，但媒体、公众没有办法监督，即使是人大监督审议，也是不到位的。应该考虑建立对财政资金运行事前、事中和事后的全过程监控。

　　安体富：财政支出的效率问题，财政部门已经注意到了，已经开始进行政府采购绩效评估，收支分类等五六项改革，但是，坦率说这个改革难度很大。

　　不是财政收入越多越好，政府集中的财力越大，效率越差，所以应该有个增收的范围限制和比重安排，同时在支出结构上进行绩效评估，强化人大预算决算监督。尤其是超收的支出去向。