文/新浪财经专栏作家 郝旭光[微博]
监管者常常可能会被特殊利益集团捕获。监管者如何避免被捕获，是关系到证券市场健康发展、实现中国梦的重要内容。不能天真地认为，监管者天然地就能保持公正的立场，以公共利益为出发点，为中小投资者服务。实践中，他们往往会以本部门的局部利益为主要出发点，甚至可能会为了某些利益集团的利益而谋事。
部门利益论和捕获论会对此做出解释。
部门利益论
一些学者通过分析监管在美国的发展，对监管的起源、发展及其效果做了不同的解释，对传统监管理论提出了质疑，其中一个重要的观点是部门利益论(Sectional Interest Theoryof Regulation)。
部门利益论以三个重要假设为基础：首先，政府的基本资源是权力，利益集团有能力游说政府利用权力为本集团的利益服务；其次，监管者也是经济人，能理性地选择自己的行为，以实现自己的利益最大化；再次，政府监管是为了适应利益集团利益最大化所需要的产物。
斯蒂格勒(G.Stigler)对1912—1937年美国电力部门的价格监管进行了实证研究，于1962年发表了《管制者能管制什么——电力部门实例》一文，开创了从部门利益集团的角度解释政府监管的起源和实际效果的先河。斯蒂格勒在1971发表的《经济监管论》中指出：“政府监管的中心任务是要解释谁是受益者或受害者、政府采取什么形式和监管对资源配置的影响。”斯蒂格勒认为，管制过程可能被小产业集团捕获。随后，斯蒂格勒强调了产业集团比分散的消费者更有动机去实施政治影响力。其核心思想是：政府监管常常是以维护公共利益为名，服务于某个特定的利益集团之实。确立政府监管的立法机关或政府监管机构是维护某个利益集团的产物，仅代表某一特殊利益集团的利益，而非一般公众。
按照斯蒂格勒的观点，政府监管是为满足产业对监管的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏，而监管部门最终会被产业所控制。斯蒂格勒还通过对证券市场监管的实证研究得出结论：受监管产业并不比不受监管的产业具有更高的效率和较低的价格。
捕获论
部门利益理论的一个直接派生物是政府监管捕获理论(Capture Theory ofRegulation)。斯蒂格勒在1971发表的《经济监管论》中对捕获论的理论形成有重要的贡献，佩尔兹曼(S.Peltzman,1976)也阐述了捕获论。他提出：“尽管公共利益的观点仍然是监管理论的主流，因为它赖以存在的基础(福利经济学)为人们提供了一个研究监管者应当如何进行监管的有效工具，但是监管者是否真的做了他们应当做的，却越来越引起了人们的怀疑。”而且，因为实证研究在相当程度上与公共利益论并不符合，经济学家开始把注意力从公共利益论转向具体的决策过程，特别是公共政策的制定过程。在这个基础上提出了新的监管理论——捕获论。
佩尔兹曼从市场失灵、政府监管的效果预测、由此推断政府监管的效果三个方面对捕获论进行了全面阐述。他认为，无论监管部门是否获得利益，被监管者的产量和价格是没有差别的，其主要区别只是收入在利益集团之间的分配。
捕获论认为，政府监管虽然是作为维护公共利益的保障机制而被引入经济体系的，但很快就被监管对象所捕获而成为被监管者谋求自身利益的工具。对政府监管加以捕获，即促使政府监管的，或是监管对象本身，或是有可能从监管中获取利益的人。一方面，随着时间的推移，监管部门会越来越为监管对象所支配，监管者会越来越考虑被监管者的利益而不是保护公共利益。该理论认为，政府监管是为了满足产业对监管的需要而产生的(即立法者被产业所俘虏)，因而，政府监管的立法机关或政府监管部门只是代表某一特殊利益集团的利益，并不代表一般公众的利益。也就是说，政府监管不是为了社会公共利益的目的，而是特殊利益集团寻租的结果。在某些条件下，政府监管也可能会给一般公众带来一些有益的方面，但这并不是政府实施监管的出发点，它仅仅不过是监管的意外结果而已。
伯斯纳(R.Posener,1992)指出，现实中的监管都是利益集团造成的。之所以会有监管，不是因为监管会带来社会利益，而是因为各利益集团对立法者的游说，从而导致行政机关建立了相关的监管，以维护各个利益集团的利益。正是从这个角度看，由于监管者代表了某些利益集团，有监管者对整个社会比没有监管者效益更差。因此，监管制度的设计和监管活动的实施主要是为受监管产业的利益服务的，某些特殊利益集团为取得政府监管保护所进行的寻租活动使得监管本身成为一种特殊商品。
根据捕获论的原理，监管就像”猫捉老鼠”的游戏，被监管者寻找监管中的漏洞和不完善之处，迫使监管者不断修改规则、完善措施、提高监管水平。如此循环反复，在这场不间断的运动中监管者和被监管者的水平都得到提高。
捕获论对政府监管是持否定态度的，它主要强调监管的巨大代价和危害，认为监管的成本是非常高的，某些特殊利益集团为在市场竞争中取得特殊优势和保护自己的利益，谋求政府监管保护，不断进行寻租活动，这就使得监管部门常常被某些行业巨头所俘虏，监管会越来越偏离公共利益并且缺乏效率。
以捕获论来分析，监管的昂贵代价表现在：监管会产生道德风险；监管会形成进入和退出障碍；监管会影响竞争性行业内的竞争条件；监管很可能成为相互竞争的生产者之间的博弈，最终形成的法律法规可能只是对一部分生产者有利，而不是对更多的消费者有利。
可以看出，捕获论从监管部门本身的行为和动机出发，比较完整地阐述了监管的产生、发展的过程，强调人们不能只注意从经济学理论出发来考虑监管问题，而应当注意从监管者的动机和实际监管行为出发研究监管，因而要关注究竟是什么因素引起了对监管的需求。捕获论得出了证券监管无效的结论，从实证的角度论证了监管失灵的存在。但在现实中，任何一个存在证券市场的国家无一例外地存在着明显的监管，因此，提高监管效果是一个迫切需要解决的课题。
运用部门利益论和捕获论保证监管者不能“被捕获”
(1)现实中“被捕获”的情况
现实中，监管者被捕获的情况时有发生。例如，2004年7月的日本“富通昭和”和2006年3月的美国“晨星”这两件事算不算被捕获？
笔者曾经做过问卷调查，发放问卷的数量是，其他部委40份，某商业银行总行30份，另一个商业银行省分行50份，城市商业银行60份，基金公司60份，券商70份，上市公司70份，一般企业中高层管理者60份，一般投资者80份，共发放问卷520份，剔除无效问卷31份，共回收有效问卷489份。
问卷的问题是，您认为监管部门历次对股市的监管政策是否见效？
A﹒保持了股市的相对稳定和中小投资者的利益
B﹒富了机构和庄家，亏了散户
C﹒有时见效，有时无效
D﹒其他
问卷统计的结果是，上市公司，7%的A，59%的B，34%的C；一般企业中高层管理者，16%的A，41%的B，43%的C；其他部委的结果，16%的A，47%的B，37%的C；某商业银行总行，选A的为零，73%的B，27%的C；某商业银行省分行，14%的A，50%的B，36%的C；某市城市商业银行，14%的A，48%的B，38%的C；基金公司，8%A，37%B，55%的C；券商，11%的A，39%的B，50%的C；所有调查者都没有选D。
由这个结果可以初步看出，被调查者认为监管者的监管政策是“被捕获”的结果，因为有一半左右的被调查者选了B，“富了机构和庄家，亏了散户”，这不就是捕获的内容？
同时，选C的比例是最高的，表明大家不认可以往的监管效果。
(2)从思想和制度上避免“被捕获”
要提高证券市场监管的有效性，必须考虑“部门利益理论假说”在中国证券市场上的现实影响。理论上说，监管当局(如证监会[微博])应当代表国家及公众利益，但在实践中，不能天真地认为他们一定会从公共利益出发。他们往往会以本部门的局部利益为主要的出发点，甚至可能会为了某些利益集团的利益而谋事。更重要的是，“政府现在已经成为市场的利益主体之一了。经过30年的经济改革，或者说证券市场20多年的发展，人们没有必要再把监管层看成一个超脱于市场利益之上，可以代表全体各个利益集团的公共利益的机构，而应当把它看成一个和市场的各个利益主体相等的、一个有自己利益诉求的特权利益主体。”这很难说是进步还是倒退，但这是现实。因此，国家要从立法等多个方面，切实保证监管当局在监管过程中以维护公共利益为主要目的，政府应当更多地、更清楚地超脱于各个利益集团的利益诉求，站在一个更高的层面上，为全社会的公共利益、全体投资者来协调与利益相关部门的各种冲突。考虑监管捕获论，是因为这一理论可以提醒监管者，必须审慎地制定和实施监管政策，因为在监管过程中确实有很大的寻租和创租的可能。
捕获论理论应用于我国证券市场监管实践当中，首先要求监管者在证券市场的监管过程中，把中小投资者的利益保护放在重要的位置。因为证券市场的运行在很大程度上依赖于参与者的信心。大的利益集团可能捕获监管者，从而保证自己的利益不受影响。但中小投资者没有能力捕获监管者，他们是真正的弱势群体，他们最需要保护，只有保护这些弱势群体，市场的信心才能得以建立。
在出台一项证券市场监管法规或政策时，必须对其可能的效果和所付出的代价做出审慎的评估，要掌握好监管的“度”，使监管效果真正有利于广大中小投资者；同时，要尽可能地完善和发展监管技术，健全国家法律法规，使其不被被监管者所利用。
实践中，不能用理想主义的思想来认识和进行监管，不能忽视证券市场监管现实中的官僚主义和寻租行为，部门利益理论有助于提醒立法者、监管者时刻警惕监管活动和监管措施是否只是为了某些强势利益集团的私利，要从制度上保证中小投资者的利益，保证监管者与某些特定的利益集团之间有严密的防火墙。
(本文作者介绍：对外经济贸易大学国际商学院教授，博士生导师。)
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