文/新浪财经专栏作家 郝旭光[微博]
不能把政府利益看成是当然的社会公共利益，否则会偏离监管目标。监管者更多关心的是国企、指数涨跌，对其他参与者的利益、尤其是中小投资者的利益和诉求并没有给予应有的重视。只有保护这些曾经做出巨大牺牲和贡献的弱势群体，才真正体现了以人为本、尊重公共利益的思想，市场的信心才能得以建立，股市中国梦方可实现。
我国证券市场存在着诸多问题，正是这些问题影响着践行资本市场中国梦的脚步，这与监管的指导思想有无关系呢？笔者认为，我国证券市场监管的指导思想必须坚持公共利益论，但是，怎么坚持是一个问题？在中国证券市场上，谁最迫切希望实现股市中国梦？谁是公共利益的代表？广泛推崇的公共利益论能解决这个问题吗？笔者认为，市场参与者应该是利益共同体，广大的中小投资者才是公共利益的代表。
1.公共利益理论
公共利益理论认为，市场上存在着垄断、外部性、信息不对称等问题，导致市场失灵，如果放任自流，就会导致不公正或低效率，降低社会福利。因此，需要政府利用“看得见的手”进行必要的干预，以解决市场失灵问题，促进稀缺资源的优化配置，最大限度地增进社会福利。公共利益论意味着：监管是政府提供的为满足公众要求，用来矫正市场失灵的一种办法，通过监管能够取得公共福利，提高潜在福利。公共利益论有三个重要的假设前提：一是政府的监管部门是为公共利益服务的；二是监管部门拥有无限的能力和完全的信息；三是监管者具有完全的信誉(即公信力)。
证券市场作为一个国家经济中处于核心地位、最有活力的市场，不可避免地存在着其他市场普遍存在的市场失灵问题，因此，监管公共利益理论可以推广到证券市场，即为了增加社会福利，必须由政府及其监管机构对证券市场上各类主体的行为进行监督和管理。
公共利益论长期以来不仅被经济学家所普遍接受，而且被认为是指导监管的重要理论基础，是目前关于监管方面发展得最为完善的理论之一。然而这一理论也受到很多质疑，尤其在中国，谁是公共利益的代表？
2.公共利益论在中国应用质疑及其改善
(1)假设前提的一致性值得商榷
公共利益论的一个重要假设是：监管是政府对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公平、不公正和低效率甚至无效率的一种反应，是对整个社会公共利益的要求而做出的回应。政府依据什么做出反应？显然，是以无私、仁慈和超出常人能力的形象出现在市场上的。这有可能吗？在中国，这不是一个笑话吗？
第一，所有的经济行为，归根到底都是人的行为，因此，对人的行为的假定非常重要。现实的问题是，政府也是由人组成的，政府行为最终也是人的行为，也要靠人来实施，政府中的人自然也是理性经济人，在同一社会、同一市场中政府中的人和市场的参与者在能力整体上应当没有区别。有可能在企业中的人是理性经济人，而在政府中的人是超出理性经济人的特点？会大公无私？应当不大可能。既然如此，在理性经济人的假设前提下，市场失灵了(当然是因为市场中人的行为引起的)，政府就一定比市场中的其他参与者水平高？就一定能解决市场解决不了的失灵问题？
当然，因为政府掌握了大量的行政资源，可以做按市场机制做不了的事情，但这也只说明由于掌握更多资源提高了解决困难的能力，而不能保证政府一定比市场高明，既然市场会失灵，同样是由人组成的政府也可能失灵。既然如此，政府在提高资源的有效配置、增加社会福利、保证公平方面一定能比市场做得更好？因此，即使有市场失灵，也不能想当然地认为政府比市场高明。由此可见，公共利益论假设前提的一致性，从逻辑上是可以商榷的。这一点，在中国证券市场20多年发展的历史中，得到了充分的证明。
第二，监管的成本非常高。公共利益理论还假设政府的监管行为有效且几乎没有成本。但实际上，政府的监管行为不一定总是有效，而且，监管是有成本的。
因监管而产生的寻租也是一种典型的间接成本。只要存在政府对资源配置的影响，对一般的市场参与者来说，就会产生对政府监管的有租可寻。与此对应，政府监管部门在面对监管需求时就成了供给方。政府通过法律法规等制度和政策、部门规章等手段来实施监管，但在监管实践中，对法律法规、政策、部门规章的表述并不一定严密、严谨、准确，因此，政府监管部门有一定程度的解释权。有些监管对象会通过各种方式影响监管部门做出对监管对象自己有利的解释，在中国证券市场这种寻租行为并不少见吧？
监管的成本还包括监管有可能产生的道德风险。因为监管的存在，各种证券供应者、中介机构(如上市公司、券商)等的市场准入、持续经营和市场退出都在监管的制度安排中，或要经过监管部门的许可，投资者和其他市场需求者因为对政府的信任，会使他们想当然地认为在政府监管下的上市公司、券商严格按照法律的要求知法、守法，诚信水平较高。而上市公司、券商则利用了投资者的这种信任，出现了很多不诚信的情况，甚至是违规或欺诈，最终增加了社会成本。
第三，公共利益论认为，政府监管的潜在范围几乎是没有边界的。因为完全竞争的市场条件很难达到，市场失灵不可避免，政府监管的潜在范围几乎可以无限扩大，这样，政府就要取代市场发挥作用。但在中国证券市场监管实践中，人们认识到，在许多情况下，政府监管所产生的成本远大于监管所带来的潜在收益。
第四，公共利益论没有研究监管者本身的真实情况，想当然地认为监管者是“道德超人”，他们会自觉地实现社会公共利益。也就是说，公共利益论有万能政府的幻想，该理论假定政府监管者追求社会公共利益，使用的手段是公正和无私的，其行为既符合市场的效率要求，又符合社会公平的原则。这个理论不仅忽视了政府监管者的有限理性，还忽视了政府可能被利益集团捕获的现实。
(3)公共利益论在中国证券市场的应用质疑
公共利益论要求追求社会公共利益的最大化，各项监管制度与框架的建立都是以社会公共利益为出发点的。但社会公共利益很难界定，是一个无法从制度上进行规范的概念。监管部门常常只是代表政府利益，更多地是代表本部门的利益。必须认识到这样的现实，在目前的中国，政府和政府的监管层已经成为一个与市场的各个利益主体相等的、有自己利益诉求的特权利益主体，不能把政府利益看成是当然的社会公共利益，否则会偏离监管目标。
公共利益论是有缺陷的，不能把公共利益论理想化、绝对化，否则，对实践的指导是有害的。
第一，既然政府比其他市场参与者更高明，那么在市场失灵的地方，政府与其他市场参与者就没有平等的地位，政府监管部门工作人员的官僚主义、以权谋私、腐败行为、权力寻租以及不公平监管就会出现。
第二，政府与市场边界的模糊，政府监管的潜在范围太广泛，就有可能成为政府借“矫正市场失灵”，随意对市场和经济进行行政干预的理由。
第三，认为政府监管总是代表全社会的整体利益，未免有些天真。这会使得监管者常常自以为是公共利益的代表，而想当然地认为自己的任何行为都是正确和合理的，以“公共利益”的名义随意、武断地对市场加以干预。
(4)市场参与者应该是利益共同体
实际上，市场参与者的出发点、局部利益和思维方式有差异是正常的，但应该有话语权。而且也不能损害一部分人的利益和话语权来满足另外一部分人的利益。中国现实的情况是，监管者的代表证监会[微博]是国务院的事业单位，常常不以市场为主导。基金公司、券商、上市公司的话语权不大，中小投资者更没有话语权，监管部门常常以主管加监管的身份，拥有审批权等等决策权，在市场的运行和发展中起着过多的主导作用，被监管者常常以执行者的身份出现在市场中，参与的程度不高，监管者更多关心的是国企、指数涨跌，对其他参与者的利益、尤其是中小投资者的利益和诉求并没有给予应有的重视。
但是，市场的正常发展一定需要所有参与者的正当利益都应该得到重视和尊重，监管者、被监管者，包括基金公司、上市公司券商中小投资者等尽管短期局部利益有冲突，但任何一个群体，尤其是弱势群体的正当利益和诉求如果不能得到尊重，一定会损害整个市场，从而影响了强势群体自身的利益。所以，所有参与者在整体上应该是利益共同体，分享这个市场长期健康、持续、稳定发展带来的机遇和利益。
(5)中小投资者才是公共利益论的代表
公共利益理论应用于我国证券市场监管实践当中，首先要求政府在证券市场的监管过程中，把中小投资者的利益保护放在重要的位置。因为证券市场的运行在很大程度上依赖于参与者的信心。大的利益集团可能捕获监管者，从而保证自己的利益不受影响。但中小投资者没有能力捕获监管者，他们是真正的弱势群体，他们最需要保护，而且，从伦理上看，中国证券市场二十多年发展的历史，就是中小投资者为国企脱困默默无闻地做出无私贡献的历史，只有保护这些曾经做出巨大牺牲和贡献的弱势群体，才真正体现了以人为本、尊重公共利益的思想，市场的信心才能得以建立。
在出台一项证券市场监管法规或政策时，必须对其可能的效果和所付出的代价做出审慎的评估，要掌握好监管的“度”，使监管效果真正有利于广大中小投资者；同时，要尽可能地完善和发展监管技术，健全国家法律法规，使其不被大的被监管者所利用。
实践中，不能用理想主义的思想来认识和进行监管，不能忽视证券市场监管现实中的官僚主义和寻租行为，要提醒立法者、监管者时刻警惕监管活动和监管措施是否只是为了某些强势利益集团的私利，要强调公开、公平和公正。例如，我国证券市场中的各种准入限制究竟是为保护所有投资者的利益还是某些特定的利益集团，就需要商榷。
(本文作者介绍：对外经济贸易大学国际商学院教授，博士生导师。)
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